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miércoles, 8 de diciembre de 2010

La integración vertical en la salud: algunas reflexiones

El proyecto que busca impedir la integración vertical entre EPS y IPS puede terminar haciendo más daño que bien al sisteme de seguridad social en salud.

Se ha aprobado en la Cámara de Representantes un artículo que limitaría la llamada integración vertical entre EPS e IPS. La semana entrante debe discutirse esta disposición en el momento en que se presente la conciliación de los proyectos de reforma de salud aprobados en Cámara y Senado (este artículo no existe en el proyecto aprobado en el Senado). La justificación de esta propuesta es supuestamente el estímulo a la competencia, la mejora en la eficiencia del sistema de salud y la protección a los usuarios. Es bueno analizar este tema desde el punto de la Economía.

Consideraciones teóricas sobre la integración vertical

Se entiende normalmente por integración vertical la propiedad y operación unificada de procesos sucesivos de producción y distribución por una sola firma. El propósito de la integración vertical, desde el punto de vista de la firma, es el de reducir costos, especialmente de transacción, y aumentar su poder competitivo.

En principio, cualquier firma comporta grados menores o mayores de integración vertical. Las decisiones sobre qué actividades se desarrollan al interior de la firma o fuera de ella obedecen, como cualquier decisión empresarial, a un análisis costo/beneficio. La empresa tenderá a procurarse los insumos en el mercado, en lugar de producirlos ella misma, cuando se presenta una amplia competencia en el mercado de proveedores, cuando existen economías de escala en los proveedores no replicables por la firma compradora, y cuando en ninguno de los dos negocios (el del comprador o el del vendedor) se presenta la necesidad de inversión en activos específicos para la transacción.
La teoría moderna de la integración vertical la explica como una respuesta a las dificultades que plantea la existencia de costos altos de transacción entre dos empresas, una de las cuales es proveedora de la otra, Una vez la empresa proveedora ha adelantado la inversión, puede presentarse una situación de “oportunismo post-contractual” por cualquiera de las partes. El comprador podrá exigir un cambio en las condiciones de compra, y el vendedor en las de venta (problema de hold-up o de chantaje como se conoce en la literatura). Esta incertidumbre puede conducir a situaciones de subinversión, que irían en contra del bienestar de la sociedad. Esta es una expresión de los costos de transacción que habían sido planteados por el premio nobel Ronald Coase (1991) desde 1937.

Williamson (premio nobel de 2009) plantea que en esas circunstancias, el empresario prefiere integrarse hacia adelante o hacia atrás para disminuir esas incertidumbres y por lo tanto los costos de transacción. Una relación de mercado (es decir sin integración) en esas condiciones es ineficiente, y debe ser reemplazada por una relación jerárquica. Una consecuencia de este análisis es que entre más específicos sean los activos es más probable que se presente la integración vertical. La otra es la de que una integración vertical permite montos de inversión mayor que una relación de mercado. Es mejor para el bienestar de la sociedad que se presente la integración.

En determinadas circunstancias, la integración vertical puede ser negativa desde el punto de vista de la competencia. Si una empresa es un monopolio, sea por razones de economía de escala, (monopolio natural), tecnológicas (acceso exclusivo a una patente), podrá aprovechar su ventaja monopólica en un mercado para frenar la competencia en otro.

¿Cuándo existe abuso de poder en la integración vertical o en las compras atadas? Los tribunales que se han ocupado de aplicar las normas de la competencia en países desarrollados han avanzado en los criterios a partir de los cuales se puede condenar este tipo de prácticas: cuando el productor pretende aprovechar la posición dominante que tiene en un mercado para minar la competencia en un mercado previamente competitivo. Fue la situación que enfrentó Microsoft tanto en las cortes americanas como europeas. Esta empresa aprovechó el poder que tenía en el mercado de sistemas operativos para mejorar su posición en el mercado de exploradores y desplazar a sus rivales. El triunfo de Internet Explorer sobre Nestcape se debió precisamente a esa práctica, debidamente sancionada tanto en Estados Unidos como en Europa.
Si no se cumple con esta condición, es inconveniente y hasta perjudicial para la sociedad oponerse a la integración vertical. Sería claramente absurdo prohibirle a un campesino cultivador de maíz montar su propio molino productor de harina. En el caso de los seguros, son varias las compañías aseguradoras que tienen sus propios talleres de reparación de automóviles para responderles a sus clientes.
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La integración vertical en la salud y la regulación

Es obvio que en la provisión de servicios de salud, como en cualquier otra actividad económica, pueden presentarse tendencias hacia la integración vertical. Un odontólogo puede adquirir un equipo de rayos X para proveer a sus clientes de las radiografías que se necesiten en el diagnóstico. Un hospital puede montar un laboratorio clínico. Difícilmente podría argumentarse que este tipo de integración pueda ser negativo para la sociedad, o que se deban constituir en motivo de preocupación para el regulador.

El caso más debatido en la salud en Colombia corresponde a la integración entre EPSs e IPSs. Es conveniente analizar las motivaciones de estas integraciones, así como la posición que frente a ellas debería tener el Estado.

La especificidad de activos (dificultad de destinar las inversiones realizadas a otros usos) y la mutua dependencia entre aseguradoras y por lo menos algunas IPSs, permiten entender, utilizando las herramientas analíticas de la organización industrial señaladas arriba, estas tendencias hacia la integración vertical. Las unidades modernas de diagnóstico y tratamiento exigen inversiones importantes. Solo estaría dispuesto a invertir quien tenga una demanda asegurada, lo cual solo se logra si existen contratos de largo plazo entre la aseguradora (en el esquema colombiano, ellas son las principales protagonistas de la demanda por servicios de salud) y la IPS, o si existe integración vertical entre las actividades de aseguramiento y prestación. Sin estos contratos, o sin la integración, el riesgo para quien haga las inversiones será mayor. La inversión lograda será inferior a la óptima.

¿En qué momento puede la integración vertical mencionada puede ser un motivo de preocupación para el regulador? Como se señaló más arriba, el posible abuso se presentaría cuando exista una situación de posición dominante en cualquiera de los dos mercados, que se traduzca en que el asegurador o el prestador (dependiendo de cuál es el mercado no competitivo) se apalanque en dicha posición para combatir a sus rivales en otro mercado. Teóricamente, tanto en el mercado de aseguramiento como el de prestación podría presentarse esta situación, especialmente cuando la definición de mercado relevante para propósitos competitivos se hace dentro de una región o municipio específicos.

Se puede concluir entonces que la manera más eficaz de promover la competencia consiste en que el regulador evite la presencia de posiciones dominantes, tanto en el mercado asegurador como prestador, más que en prohibir las integraciones verticales. Lo lógico sería que la Ley que reforme el sistema de salud, debería exigir que las adquisiciones, fusiones o alianzas entre EPSs o entre IPSs sean informadas previamente a la entidad que se encargue de promover y vigilar la competencia en la salud (CRS, Superintendencia de Salud o Superintendencia de Industria y Comercio, según lo determine la norma). La autoridad podría objetar estas operaciones si encuentra que la operación conduce a una inadecuada concentración en el mercado relevante. Una norma semejante existe en el sector financiero.
Lo que debe hacer el Congreso y el poder ejecutivo frente a la integración vertical es algo diferente a prohibirla. Debe promover la competencia tanto en el mercado asegurador como prestador.

Una anotación final. Oi decir por radio al representante ponente de esta iniciativa que la justificación de esta norma radica en que las EPS son “monopolios naturales”. Ello no es cierto. El monopolio natural se presenta cuando lo conveniente desde el punto de vista de la eficiencia es que exista un solo proveedor. El ejemplo típico de texto es la red de acueducto de una ciudad. No es conveniente que exista más de una red. En el caso de las aseguradoras en salud, no hay ninguna razón para que no existan varias de ellas que atiendan el mismo mercado. De hecho, una queja de las autoridades (ver la exposición de motivos del proyecto) es que existen muchas, algunas de ellas bastante débiles.

lunes, 6 de diciembre de 2010

El proyecto de reforma de la Ley 100. Comentarios (II).

Planteo aquí algunas inquietudes adicionales que me suscita el proyecto de Ley de reforma a la Ley 100 que se está discutiendo en estos momentos en el Congreso (Estas observaciones las hago refiriéndome al proyecto publicado en la Gaceta del Congreso 996 del 2010. Es posible que se hayan surtido modificaciones en el momento de escribir esta entrada).

El artículo 2 establece la obligatoriedad de afiliación al sistema general de Seguridad Social en Salud para “todos los residentes en Colombia”. Es un avance frente a la Ley 100, que establecía esta obligación únicamente para los empleadores (facilitando la afiliación a los trabajadores) y para el Estado (facilitando la afiliación a quienes carecieran de vínculo laboral o de capacidad de pago).

Pero toda obligación debe traducirse en sanciones o penalidades para quien no las cumple. El proyecto de Ley no señala ninguna.

En el artículo 32 del proyecto se menciona que las personas declarantes de impuesto a la renta , los propietarios de bienes inmuebles y “quienes cumplan con otros indicadores que establezca el reglamento” se presume que tienen capacidad de pago y que por lo tanto deben afiliarse al régimen contributivo. Se deja para el reglamento que expedirá el Gobierno Nacional los detalles de esta presunción de ingresos “con base en la información sobre las actividades económicas”. Pero no se señala cómo se establece la cotización. Si es el Gobierno quien debe establecerla también por la vía del reglamento, el Congreso estaría dándole facultades al Gobierno para expedir por vía ejecutiva una reforma tributaria. ¿Qué pensarán de esto los constitucionalistas?
El artículo 49 del proyecto faculta al gobierno para establecer un sistema de retención en la fuente “tomando como base los conceptos del Ingreso Base de Cotización al Sistema General de Salud”. Es necesario aclarar que sólo para los asalariados se ha definido con claridad un ingreso base de cotización. La retención en la fuente es un sistema de recaudo de un impuesto ya creado (que se confronta después con una declaración de ingresos, que puede arrojar saldos a favor o en contra del contribuyente). ¿Cual es el ingreso base de cotización para los rentistas de capital? Cual es en este caso la "declaración de renta"?

El artículo 34 plantea que los afiliados al régimen subsidiado podrán permanecer en éste cuando obtengan un contrato de trabajo y pasen a estar vinculados laboralmente. Una parte de su propia contribución seguirá siendo subsidiada. No se le pone ningún límite de tiempo a este beneficio. ¿No se crea por esta vía un incentivo perverso para que la vinculación al sistema se haga por la vía del régimen subsidiado, aumentando por lo tanto el déficit del sistema?

Los planes voluntarios de salud (o planes de medicina prepagada) necesitan ser reglamentados de manera más amplia. Todo lo que se establece como protección al consumidor (art 39) es lo relacionado con la prohibición de las preexistencias al tiempo de la renovación del contrato diferentes a las que se padecían antes de la fecha de celebración del contrato inicial, o la prohición de dar por terminado los contratos ni revocarlos a menos que medie incumplimiento en la obligaciones de la otra parte. Pero una manera de forzar la desafiliación consiste en aumentar exageradamente el valor de las primas, como lo están haciendo algunas de estas entidades en la medida en que aumenta la edad del afiliado. La legislación debería prohibir este tipo de prácticas.
El artículo 50 del proyecto autoriza la contratación por capitación pero solo para los servicios de baja complejidad. Pero acto seguido dice que la “capitación no libera a las EPss de su responsabilidad por el servicio ni de la gestión de riesgo". Esto es contradictorio. Un contrato de capitación consiste precisamente en que una EPS traslada el riesgo a una IPS por los afiliados objeto del contrato. Recibe la IPSs un recurso fijo por beneficiario del contrato (de allí el término capitación) y se compromete a atender todos los eventos de salud que tengan dichos afiliados. Si eso no es trasladar el riesgo, cómo se llamaría la figura? ¿O que será lo que quieren decir los autores de este curioso artículo?

El artículo 62 del proyecto establece la obligación de que las EPSs deben contratar con las Empresas Sociales del Estado (es decir Hospitales Públicos) mínimo el 60% del gasto en salud del régimen subsidiado. Si están prohibidos los contratos de capitación para tratamientos de media o alta complejidad, y si además se busca hacer respetar el principio de la libre escogencia por parte de los usuarios, no se podría obligar a un paciente a ser atendido por las redes públicas. El destinatario de los pagos de las EPSs no lo controlan éstas, si funciona de verdad la libre escogencia. Los pagos son el resultante de decisiones autónomas de los pacientes al seleccionar en qué IPSs quieren ser atendidos.

Esta norma estaba consignada en el artículo 16 de la Ley 1122, pero ponía como condición que estos hospitales cumplieran requisitos de calidad y de resultados. El artículo propuesto en la nueva Ley condena a los usuarios del régimen subsidiado : si no se cumplen estos requisitos solo se pueden reducir estos porcentajes en 5 puntos anuales.
En los decretos de la famosa y fallida emergencia social dictada por el anterior gobierno, éste señaló que el 60% de contratación con las instituciones públicas de la región seria un "máximo". Tuvimos oportunidad de comentar esta norma en su momento (ver aquí). Como se recuerda, la gran mayoría de los decretos expedidos en esta emergencia fueron declarados inconstitucionales.
Tal vez el anterior gobierno había comprendido que pretender el aseguramiento universal, la ampliación y unificación del Plan de Beneficios, al mismo tiempo que se protegen las ineficiencias de multitud de hospitales públicos es una trinidad imposible. Pero de esto no han caído en cuenta nuestros legisladores.

domingo, 28 de noviembre de 2010

El proyecto de reforma de la Ley 100. Comentarios

Además del proyecto de Ley Estatutaria que comentamos en la anterior entrada, curso en el Congreso un proyecto de ley ordinaria que reforma aspectos fundamentales del funcionamiento del sistema de salud. Nos ocupamos de éste último en esta ocasión.

Aspectos positivos:

Principios


La Ley 100 estableció 9 principios que deberían orientar el sistema de seguridad social en salud. El proyecto de Ley añade algunos, quita otros, y en el caso de los que quedan, los presenta con una redacción mejor a la que existía. Queremos llamar la atención sobre la inclusión de los siguientes principios nuevos : eficiencia (entendida como la óptima relación entre los recursos disponibles y los resultados en salud de los afiliados), progresividad (gradualidad en la actualización de las prestaciones incluidas en el Plan de Beneficios), y sostenibilidad (las prestaciones que reconoce el sistema se financiarán con los recursos destinados para él. Las decisiones que se adopten deben consultar criterios de sostenibilidad fiscal).

Puede sorprender a algunos que se haya eliminado en el proyecto el principio de “concertación”. Tal como se aplicó en el texto de la Ley 100, ello se tradujo en la delegación de muchas decisiones públicas de importancia a organismos mixtos público-privados, como el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. No necesariamente el interés público está representado en los llamados “actores del sistema”, ni en temas de salud, de transporte, ni de servicios públicos, ni en ningún otro. Si bien es necesaria la consulta y el diálogo, es a los gobiernos, supuestos representantes del interés colectivo, a quienes corresponde tomar las decisiones, dentro de sus atribuciones legales.

Portabilidad nacional

Uno de los problemas del sistema consiste en la ausencia de bases de datos unificadas sobre los usuarios del sistema. El artículo 21 del proyecto contempla en su título la “portabilidad nacional”, pero se refiere exclusivamente al acceso a los servicios de salud en el territorio nacional. Como en el caso de la portabilidad del servicio de telefonía celular, en este tema el proyecto debería ser más ambicioso: facilitar el cambio rápido y sin complicaciones entre regímenes (subsidiado a contributivo, o viceversa) o entre EPSs. Por la ausencia de este sistema se presentan hoy las dobles afiliaciones, que elevan los costos del sistema, y la resistencia natural de los afiliados a cambiar de régimen o de EPS, por miedo a perder los beneficios

Financiación

El proyecto contempla tanto recursos adicionales como una mejora en los flujos financieros del sistema. Ante la imposibilidad política de desmontar los impuestos parafiscales a la nómina, se debe por lo menos buscar su utilización más acorde con los intereses públicos. El artículo 44 del proyecto establece que un cuarto de punto de la contribución que hoy figura a favor de las Cajas de Compensación se oriente a financiar la Unidad de Pago por capitación del régimen subsidiado. Bien hecho.

Otros aspectos positivos

El proyecto obliga al Ministerio de Protección Social y a las entidades territoriales a verificar, mediante un proceso de habilitación, el cumplimiento de condiciones mínimas para la prestación de los servicios por parte de los diferentes actores: EPss, IPSs, y ARPs.

Por otra parte, establece mecanismos objetivos de evaluación a los gerentes de las Empresas Sociales del Estado (hospitales públicos), así como un procedimiento de nombramiento, que de cumplirse, puede alejar a estas entidades de la politización con que tradicionalmente han sido administrados.

Amplía además las atribuciones de la antigua Comisión Nacional de Precios de Medicamentos, de tal manera que se incluyan en sus funciones la regulación de precios de dispositivos médicos. Es indudable que se necesita de esta atribución para enfrentar este problema que tanto incide en la inflación de costos de la salud.

Sin embargo existen problemas

El proyecto presentado por el Gobierno establecía la necesidad de que las EPSs hicieran públicos los porcentajes de la UPC destinados a administración y prestación de servicios. En el debate en las comisiones séptimas se incluyó que este porcentaje no debería ser superior al 10%.

En la reforma del sistema de salud en Estados Unidos se estableció que la relación de pérdida médica (medical loss ratio como se llamá allá) que es exactamente la inversa de la relación gastos administrativos/valor de la UPC incluida en el proyecto colombiano, fuera del 85% con relación a las primas recibidas por las aseguradoras de salud. Para grupos pequeños y seguros individuales el monto sería del 80%. Es decir el peso de los costos administrativos (incluidas allí las utilidades de las aseguradoras) fuera entre el 15% o el 20%. Esta norma acaba de ser reglamentada por la administración Obama (ver aquí )



Es necesario tener mucho cuidado con esta disposición. En este momento (según cifras de ACEMI para el primer semestre del 2010), la relación gasto asistencial/ingreso operacional está en el 91%. Pero existe una amplia dispersión. Mientras una EPS registra un indicador del 102% (situación indeseable, porque amenaza su estabilidad financiera), otras están en niveles del 87%. Ninguna llega al porcentaje propuesto en las comisiones séptimas. Es cierto que estas empresas deben hacer un importante esfuerzo por mejorar su eficiencia, pero no se puede atentar contra la existencia de estos protagonistas del sistema.

De aprobarse este control al gasto administrativo, ello va a exigir un esfuerzo importante por parte de las entidades reguladoras y de la Superintendencia de Salud por afinar sus reglamentaciones y su capacidad de control. El Plan Unico de Cuentas emitido por esta última entidad en el 2004 posee enormes deficiencias técnicas (en algún momento podremos hablar de esto). No existe, como sí existe en el caso de las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera, un reporte público de los estados financieros de las EPSs, que permita al público hacerse una idea de la eficiencia y solvencia de estas entidades.

En Estados Unidos la regulación recientemente expedida acepta que se cuenten como gastos administrativos las actividades dirigidas a mejorar la calidad, así como los impuestos. ¿Cómo se contabilizarían en el sistema colombiano la amortización de una inversión en un sistema telefónico de atención de emergencias y los gastos de operación de este sistema? ¿Sería un gasto administrativo o un gasto asistencial? ¿Qué pasaría con la amortización de otras inversiones, por ejemplo en clínicas o equipos médicos? Aún en Estados Unidos estos temas están siendo objeto de un profundo debate (ver aquï ).
Sigue sin aclararse, o por lo menos yo no he podido entender, por cuenta de quién corren los procedimientos o medicamentos no incluidos en el Plan de Beneficios (antiguo POS). En el proyecto de Ley Estatutaria, que se está discutiendo en las Comisiones Primeras de Senadoy Cámara, se señala que debe “establecerse un mecanismo para financiar la provisión de servicios no incluidos en el Plan de Beneficios”. Se esperaba que ello sería resuelto en este proyecto, pero aquí no aparece nada de dicho mecanismo. A no ser que se interprete como tal lo dispuesto en el artículo 26 del proyecto que obliga a las EPSs a adquirir “un reaseguro para cubrir las contingencias o complicaciones de las atenciones de los servicios de salud que excedan lo incluído en los planes de beneficios”.
Somos bastante pesimistas de que empresas reaseguradoras estén dispuestas a proteger contra riesgos que no se puedan medir actuarialmente, como serían los medicamentos y procedimientos no incluidos en el Plan de Beneficios.Este riesgo definitivamente no es modelable. Como lo dijo un comentarista anónimo de este blog “lo actuarial usa como insumo registros históricos sobre períodos relativamente largos de experiencia. Por lo general, las variables actuariales tienen una definición matemática suficiente para que sean medibles o estimables” . De encontrarse una compañía de seguros dispuesta a asumir ese riesgo, el valor de las primas sería gigantesco. ¿Se incluirá el valor de estas primas en el cálculo de la UPC?

Sobre otros temas del proyecto de Ley nos ocuparemos en próxima entrada.

lunes, 15 de noviembre de 2010

La reforma en salud: comentarios al nuevo proyecto del gobierno

El gobierno ha presentado un proyecto de Ley Estatutaria en salud completamente diferente y en nuestra opinión, mucho más completo que el había presentado inicialmente y que tuvimos oportunidad de comentar.

Es claro que los problemas financieros del sistema de seguridad social en salud deben ser enfrentados rápidamente por todos los poderes públicos (Gobierno, Congreso y Poder judicial), a fin de poder garantizar la existencia de un sistema justo y sostenible. El proyecto de Ley tiene algunos elementos positivos, pero suscita algunas preocupaciones. Vamos por partes.

Aspectos positivos

Entre los aspectos positivos vale la pena señalar que el proyecto busca mayor claridad sobre el Plan de Beneficios, lo cual, de lograrse, puede disminuir la litigiosidad del sistema, que hoy se manifiesta en el alto número de tutelas en salud. Queda claro en el proyecto que este Plan consiste en un conjunto de prestaciones explícitas, exigibles y necesarias para garantizar la vida y la salud de los afiliados. Este Plan deberá actualizarse cada dos años.

El proyecto establece que en el caso de que haya prestaciones no incluidas en el Plan de Beneficios, pero que sean “pertinentes para atender las condiciones particulares del individuo”, el profesional de la salud podrá prescribir de forma excepcional aquellas que “se requieran con necesidad, que estén disponibles en el país y que sean costo-efectivas”.

El proyecto propone excluir en todo caso (tanto del Plan de Beneficios como de las prestaciones extraordinarias) aquellas que sean únicamente cosméticas, las que no tengan evidencia científica, las que solo se ofrezcan por fuera del territorio colombiano, y las que no sean propias del ámbito de la salud. Recuérdese que a través de tutelas hay usuarios que han demandado y en muchas ocasiones obtenido elementos tales como zapatos deportivos, suscripciones para gimnasio, teléfonos celulares para llamar al médico, transporte y viáticos para familiares del paciente e incluso una ambulancia especializada parqueada las 24 horas frente a la casa del afiliado. (ver al respecto esta nota periodística ).

El NICE criollo

Prevé el proyecto la creación de una entidad sin ánimo de lucro de naturaleza mixta de la cual podrán hacer parte, entre otros, las sociedades científicas. Esta entidad deberá establecer propuestas de criterios, protocolos, guías y procedimientos que observen el principio de sostenibilidad. Sería el equivalente, nos imaginamos, al Instituto Nacional para la Salud y la Excelencia Clínica (NICE por sus siglas en inglés, ver aquí la página web de este instituto). El Sistema Nacional de Salud inglés utiliza los conceptos y guías de NICE para establecer cuáles medicinas y tratamientos deben ser otorgados por los recursos del sistema, utilizando para ello tanto la evidencia científica, como la relación de costo-efectividad de las prestaciones. En lo sucesivo de esta entrada nos referiremos a la entidad propuesta por el Gobierno como el NICE CRIOLLO.


Esta disposición es importante, porque los recursos del sistema son limitados. Valga la pena recordar que Colombia es un país que tiene una proporción de gasto en salud relativamente alta según estándares internacionales, y la mayoría de ese gasto se atiende con recursos públicos. Colombia es el uno de los países de mundo con mayor gasto público en salud como porcentaje del PIB (ver nuestra entrada anterior sobre el tema).

Es conveniente entonces que las decisiones sobre los gastos del sistema dejen de ser asumidas por los jueces y pasen a ser responsabilidad de quienes sí saben de eso, y que además deben responder por sus actuaciones: las comunidades científicas y las autoridades de salud, y que esas decisiones tengan en cuenta, además de la efectividad de las prestaciones, la sostenibilidad del sistema (principio contemplado en el proyecto de ley del gobierno).

El Plan de Beneficios

El proyecto prevé una actualización del Plan de Beneficios una vez cada dos años. Se señala que para la actualización deben tenerse en cuenta los principios y criterios técnicos señalados en el mismo proyecto. Señala como fecha máxima para la primera actualización el 1 de Diciembre de 2011.

A diferencia de lo que planteaba el proyecto anterior, este señala claramente que el Plan de Beneficios debe financiarse con cargo a la Unidad de Capitación. Esto le pone un límite al plan de beneficios: en el caso del régimen contributivo el valor de esta unidad debe ser igual a las siguiente ecuación:

Valor recogido por el sistema contributivo/número de beneficiarios del sistema.

El valor recogido en el sistema contributivo es igual a :

porcentaje de contribución a la salud (excluyendo el porcentaje que se va para financiar el régimen subsidiado) X sueldo promedio de los cotizantes formales X número de cotizantes formales

El número de beneficiarios del régimen contributivo es igual a:

número de cotizantes formales X número de beneficiarios promedio por cotizante

Debe quedar claro para todos los actores que existe un límite objetivo para la actualización y el crecimiento del POS, ahora llamado Plan de Beneficios. Obviamente, las autoridades tendrán otros instrumentos para ampliar los beneficios sin que el sistema se quiebre: controlar los costos. Y existen instrumentos para ello, como pudimos señalarlo en una anterior entrada.

Inquietudes sobre el proyecto de Ley

El proyecto no deja de suscitar algunas inquietudes. Planteo algunas de ellas:

El artículo 7 señala que debe establecerse un mecanismo para financiar la provisión de servicios no incluidos en el Plan de Beneficios. No es explícito el Proyecto en señalar cuál sería ese mecanismo (posiblemente ello será tema para otro proyecto de Ley). Para asegurar el principio de sostenibilidad, este proyecto establece que solo se podrán reconocer estos tratamientos “hasta el monto de recursos destinados para tal fin”.

Como es absolutamente previsible, la demanda de recursos puede superar su disponibilidad. Surge la pregunta. ¿con qué criterio se escogerán las prestaciones aceptadas y las que se rechacen? Recordemos que cada EPSs, según el proyecto, debe decidir si se acepta o no un tratamiento no contemplado en el Plan de Beneficios. Si bien el proyecto establece que deben tener en cuenta “la justificación financiera”, ello no es suficiente para asegurar el equilibrio del sistema. Del hecho que una prestación haya sido aprobada por nuestro “NICE criollo” como costo-efectiva no se deduce que automáticamente existan los recursos para financiarla. Si el presupuesto nacional destinó un monto, por ejemplo de 3 billones de pesos (recordemos que para el 2010 el monto total de los recobros no POS será de aproximadamente $2,5 billones) para este propósito, ¿que pasaría si estos recursos se acaban, por ejemplo, en el mes de Octubre? La respuesta que se les daría a los pacientes sería: ¿Qué pena, ha debido enfermarse antes? Sería conveniente sabe qué pensaría los jueces de tutela frente a este tipo de respuestas.

Otra posibilidad es que la inclusión o exclusión de prestaciones se haga a partir de un cálculo actuarial que tenga en cuenta tanto su incidencia como su costo. En la práctica, ello equivaldría a establecer una especie de Unidad de Capitación Extraordinaria. Es un trabajo técnico particularmente complejo, pero realizable, aun cuando siempre con algún margen de error.

El artículo 7 establece que para el pago de estas prestaciones extraordinarias “no habrá lugar a recobros”. Puesto que no pueden ellas financiarse con la UPC (el proyecto lo prohíbe), no se nos ocurre otro mecanismo diferente a que las EPSs pasen una cuenta de cobro a la entidad que administre el “mecanismo” especial destinado a la financiación de estas prestaciones. Si no se le quiere llamar a esta operación “recobro” esto es otro problema: estamos en frente a un simple problema semántico.

Vale la pena señalar, en fin, que una vez que un profesional de la salud haya recomendado un tratamiento no incluido en el POS, el proyecto establece que un Comité Técnico Científico de cada EPS debe pronunciarse en un término de dos días sobre la insuficiencia de las prestaciones explícitas contenidas en el POS, sobre la necesidad de servicios extraordinarios, y más preocupantemente, sobre “su justificación financiera”. Estos comités, por el mismo hecho de que son pertenecientes a una EPS específica, no podrán tener en cuenta las restricciones financieras globales del sistema (si se está acabando el dinero presupuestado para el año, por ejemplo). Lo máximo que podrán hacer es consultar los estudios hechos por nuestro NICE criollo, para saber si una determinada prestación es o no costo/efectiva.

Dada la abundancia de tutelas, y pese a la previsible ampliación del POS , debemos esperar que estos CTCs estén reunidos en sesión permanente. Los profesionales miembros de estos comités tendrán que ser de dedicación exclusiva a esta actividad. En caso de que el tratamiento sea negado, la documentación será enviada a la Superintendencia de Salud, quien tendrá plazo de siete días para pronunciarse, para lo cual valorará la "pertinencia de la prestación solicitada, la necesidad de la provisión extraordinaria, y la justificación financiera".

El proyecto no contempla cuál puede ser la consecuencia para la EPSs que niegue un tratamiento que ha debido aprobar, ni para la que apruebe uno que ha debido negar. El sistema de incentivos de los actores, en este caso de las EPs, es fundamental dentro de las reglas de juego del sistema.

Tareas inmediatas

El pleno funcionamiento de las reformas planteadas en el proyecto de ley exigirá la definición de las funciones y la puesta en funcionamiento del “NICE criollo”; el adelanto de los estudios por parte de este nuevo organismo sobre la conveniencia y costo/efectividad de las prestaciones no incluidas en el Plan de Beneficios, y la definición, posiblemente por vía legal, del “mecanismo” que financiará las prestación de los servicios "necesarios" pero no incluidos en dicho Plan de Beneficios. También será necesario conseguir los recursos adicionales, también a través de una reforma legal. Tareas complejas y que tomarán su tiempo. Por ello es mejor empezar cuanto antes, pero resolviendo primero las inquietudes y vacíos que existen en el actual proyecto.

sábado, 16 de octubre de 2010

El índice Big Mac ¿Cómo vamos?

En entradas anteriores en este blog, mostré mis propios cálculos sobre el comportamiento de la moneda colombiana con relación al dólar, usando la metodología que desde los 80 ha venido practicando la revista The Economist. La lógica es relativamente simple. Se trata de comparar el precio de una mercancía que por sus características puede definirse como estándar. La revista ha estado utilizando la hamburguesa Big Mac, de Mc Donald’s. Como se asume que esta empresa opera en mercados competitivos, el precio al que se vende este producto debe estar muy cerca de su costo de producción, el cual incluye una utilidad razonable.

Según la ley de la paridad del poder de compra, el precio de un bien transable (es decir, que puede ser objeto de intercambio comercial internacional) debería tender a igualarse en todos los países. Si un bien está más caro en el país A que en B, es de esperarse que se presente una corriente de comercio del país B hacia A, de tal manera que el precio sube en B y baja en A. Otra manera de igualar los precios internacionales es a través de los movimientos en la tasas de cambio. Si la canasta de bienes transables es más cara en A en B, medidos los precios en dólares, A tendrá un déficit comercial (sus productos no son competitivos) y B tendrá un superávit. Ello ocasionará una escasez de dólares en A, y una abundancia de los mismos en B. La moneda de A tenderá a revaluarse y la de B a devaluarse, hasta el punto en que los precios de la canasta de bienes sea igual en ambos países.

El método propuesto por la revista The Economist parte de la base de que el precio de una Big Mac puede tomarse como representativo del precio de los bienes transables en un país, en la medida en que sus ingredientes son precisamente otros bienes transables.

Como la revista The Economist no publica normalmente el precio de la Big Mac en Colombia, yo he preguntado telefónicamente el precio de la misma, por lo menos dos veces al año desde el 2002. Al dividir el precio de la hamburguesa en USA por el precio en Colombia, se obtiene la tasa implícita de paridad, es decir aquella que igualaría el precio de la hamburguesa en los dos países. Hoy, 16 de Octubre de 2010, por ejemplo, dicha tasa es de $2210,24 (precio en Colombia, $8200 dividido por el precio en USA, US$3,71). Como la tasa representativa del mercado está en $1807,88 ello quiere decir que el peso colombiano está sobrevalorado en un 22%. Desde Junio de 2008 no se obtenía una cifra tan alta. El gráfico adjunto muestra el comportamiento de las tasas implícita y representativa del mercado, así como la subvaluación o sobrevaluación del peso colombiano desde el 2002. (para verlo más claro, haga click sobre el gráfico).


En el último número de la revista The Economist se publica un interesante gráfico en el cual se compara el precio de la Big Mac en dólares en diferentes países del mundo. No aparece en dicho gráfico Colombia, pero es posible reelaborar el gráfico para incluirlo. Es el siguiente:


Como se aprecia, la Big Mac es más cara en Colombia que en la mayoría de los países mostrados, incluidos, quien lo creyera, Japón , Canadá y Gran Bretaña.


En el pico de revaluación real del 2008 se inició un proceso de ajuste, motivado por la recesión mundial y el incremento en la percepción del riesgo en los mercados financieros, que produjo una salida de capital de los países emergente. Esta vez no podemos contar con un acontecimiento de esta naturaleza para que nos ayude a salir de nuestra revaluación. Los exportadores solo pueden encomendarse a la voluntad de las autoridades económicas, para que el Gobierno se resuelva a dejar de traer dólares para financiar su déficit, y el Banco de la República a controlar los capitales de corto plazo, al mismo tiempo que continúa interviniendo en el mercado cambiario. Como lo muestra un reciente documento de trabajo del Banco de la República, elaborado por Jorge Toro y Hernán Rincón, cuando estas dos medidas se llevan a cabo de manera simultánea es posible detener la revaluación y la volatilidad de la tasa de cambio. ¿Lo habrán leído los directores del Banco?

martes, 12 de octubre de 2010

Los premios Nobel de Economía: Los mercados laborales y matrimoniales

Según lo notificó la Fundación Nobel, el premio de Economía correspondiente al 2010 le fue otorgado a Peter Diamond, Dale Mortensen y Christopher Pissarides. Estos autores han concentrado su investigación en las consecuencias de la existencia de fricciones en los mercados debido a los costos de búsqueda y de acople en que deben incurrir tanto los demandantes como los oferentes de un bien o servicio.

Uno de los mercados donde se presentan de una manera más clara estas imperfecciones la constituye el mercado laboral. ¿Debe un recién egresado de la Universidad aceptar el primer trabajo que le ofrezcan? El egresado debe considerar varias variables en esa decisión: los ingresos que va a dejar de recibir hasta el momento en que encuentre una mejor alternativa, los costos de búsqueda (tiempo de desplazamiento, stress derivado de someterse a nuevos procesos de selección, costos de transporte, etc), y las propias expectativas que tenga el egresado sobre sus propias probabilidades de encontrar un trabajo mejor. Estos costos crean una imperfección de mercado, que impide que se presenten resultados eficientes, es decir, situaciones en las cuales el empleado obtuvo la mejor plaza disponible y la empresa con una vacante obtuvo el mejor empleado disponible, a un precio que maximizó el bienestar posible de ambos agentes.

La paradoja de Diamond, como se llama uno de los descubrimientos de este premio Nobel, y que demostró en un artículo en 1971[1], consiste en que cualquier esfuerzo necesario de búsqueda ( un minuto) puede conducir a que el precio de equilibrio no es el precio de un mercado competitivo, sino el de un mercado monopólico.

¿Se ha preguntado usted porqué los precios en Corabastos tienden a ser iguales por parte de todos los vendedores? No es propiamente por la competencia. Diamond puede explicar ese fenómeno utilizando el instrumental de la teoría de juegos. Un comprador pregunta por el precio de un bien (supongamos una arroba de papas). Pregunta al primer vendedor sobre el precio y obtiene una información. ¿Compra o sigue buscando? El comprador está dispuesto a comprar si tiene la expectativa de encontrar en otro puesto un precio inferior que le compense el costo en que incurra en la búsqueda adicional. Como el modelo de Diamond parte de la base de que todos los compradores tienen costos iguales de búsqueda, todos tienen como referencia el mismo precio inferior. Esto lo saben los vendedores. Todos ellos cobrarán el mismo precio. Si esto a su vez lo saben los compradores, el precio que le ofrezcan en el primer puesto será el mismo que encuentre en los otros puestos. No vale la pena seguir buscando. El vendedor, que también conoce esta reflexión del comprador, cobrará entonces el máximo precio que esté dispuesto a pagar el comprador, un resultado semejante al que se obtiene en un mercado monopólico. La demostración es mucho más compleja que lo que aquí está planteado, pero esta sobre-simplificación tiene la intención exclusiva de hacerla más entendible para el lector no economista.
Los otros dos autores han desarrollado avances importantes en el estudio de estos mercados con “fricción de búsqueda y acople”. Una de las consecuencias prácticas de sus descubrimientos es que se justifica la existencia de un subsidio de desempleo. Si el desempleado está menos desesperado por encontrar trabajo, gracias a que recibe un ingreso, así sea pequeño, seguirá buscando hasta que encuentre un trabajo que se ajuste a sus expectativas, o hasta que adquiera suficiente experiencia en el proceso de búsqueda. Para una economía como la colombiana, en la cual no existe un subsidio al desempleo, el subsidio por parte de los padres juega el mismo papel. Un factor adicional que juega a favor de las familias de ingresos más altos: en la medida en que pueden esperar, los hijos de estas familias encuentran con más alta probabilidad trabajos que se ajusten a sus expectativas y capacidades. Se reproduce por esta vía la distribución del ingreso y de oportunidades.

Una curiosa aplicación de este instrumental teórico la utilizó otro de los ganadores del Nobel 2010 en el estudio de un mercado también imperfecto: el de la búsqueda de pareja. En un artículo de 1998 [2] señala que la búsqueda de pareja es un proceso costoso. Se presenta en condiciones de incertidumbre porque “no es racional esperar indefinidamente al perfecto compañero, y además se requiere experiencia para descubrir los atributos de un candidato(a) específico”. Se presentan por lo tanto ineficiencias sociales en este “mercado”. Los divorcios se presentan debido a la desilusión frente a las expectativas formadas hacia el compañero(a), lo cual puede derivarse de la inexperiencia; o por el surgimiento de mejores alternativas ( uno de los agentes continuó la búsqueda, pese a los votos matrimoniales).

Lo anterior explicaría dos hechos comúnmente observados en distintas sociedades: el de que la probabilidad de separación disminuye con la duración del matrimonio (ya no hay desilusión), como con la edad de los contrayentes (se apresuraron, y decidieron no seguir buscando, lo cual no fue “eficiente”), que estaría explicado por la inexperiencia en la búsqueda.

Se que algunos de mis lectores no economistas van a mirar mal esta pretención de la “ciencia funesta” como se le dice a la Economía, por explicar comportamientos que se supone no tienen nada que ver con las transacciones económicas en sentido estricto. Pero estos análisis no dejan de ser curiosos y divertidos.
[1] Diamond P. (1971). A model of price adjustment. Journal of Economic Theory. 3. 156-168.
[2] Mortensen D (1988), Matching: finding a partner for life or otherwise. American Journal of Sociology 94 S215-240. Los lectores interesados lo pueden leer aquí

sábado, 2 de octubre de 2010

La reforma a la salud: comienza el debate

El Gobierno ha propuesto un proyecto de Ley Estatutaria para la salud. Su redacción genera varios interrogantes.
La crisis financiera que está atravesando el sistema de salud colombiano, así como las órdenes de la Corte Constitucional contempladas en la Sentencia T-760 de 2008, obligan a la sociedad colombiana a reformular aspectos sustanciales de la manera como está organizado el sistema de seguridad social en salud. Por ahora, se han presentado varias iniciativas legislativas: el borrador del proyecto de ley estatutaria elaborado por el Ministerio de Protección Social, el proyecto de ley 95 de 2010, presentado por el senador Eduardo Carlos Merlano, y el proyecto 001 de 2010, presentado por otro grupo de senadores. Los próximos meses prometen entonces una intensa discusión sobre el rumbo del sistema de salud.

Por ahora, voy a referirme hoy a algunos puntos del borrador del proyecto de ley estatutaria pueta en consideración por el Gobierno.

Para el lector no ilustrado en estos temas, vale la pena recordar algunos puntos básicos. La Unidad de Pago por Capitación (UPC) es la prima que reciben las compañías aseguradoras del riesgo en salud, conocidas en la normatividad colombiana como EPSs , y se supone que a cambio de esa prima deben atender los siniestros. Los siniestros cubiertos son aquellos que están explícitamente contenidos en el Plan Obligatorio en Salud (POS). Hasta antes de la sentencia T-760 de la Corte Constitucional, si un médico formulaba un tratamiento o medicamento no contemplado en el POS, no podía ser proporcionado por la EPS. Si un juez ordenaba mediante una acción de tutela interpuesta por el paciente que se proporcionara, la EPS lo hacía y producía una cuenta de recobro al Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga), cuenta adscrita al Ministerio de Protección Social. La Corte Constitucional estableció en la sentencia mencionada que estas situaciones deberían ser resueltas por los Comités Técnicos Científicos de las EPSs. Si estos comités los negaban y posteriormente eran concedidos mediante una tutela, el reembolso que recibiría la EPSs sería solo de la mitad. Esto, obviamente se tradujo en que los recobros al Fosyga aumentaron: las EPSs tendieron a autorizar todos los procedimientos, medicamentos e intervenciones no incluidas en el POS, y a proceder a diligenciar la cuenta de cobro a Fosyga. Como resultado, los recobros al Fosyga pasaron de ser de 540.000 millones en el 2007, a 1,1 billones en el 2008 1,7 billones en el 2009 y se calcula que pueden ser de 2,6 billones en el 2010.
Según las declaraciones dadas por el gobierno, el proyecto busca acabar con los recobros al Fosyga. Según el artículo 4 del proyecto:

“el POS tendrá un componente de prestaciones explícitas, exigibles necesarias para garantizar la salud de los afiliados y beneficiarios, e incluirá prestaciones de salud para enfermedades graves, incurables, la realización de actividades de promoción de la salud y prevención a las personas y sus grupos familiares. En caso de que dichas prestaciones no sean las pertinentes para atender las necesidades individuales, el médico tratante adscrito a la EPS podrá prescribir las necesarias, las cuales, para poder ser proporcionadas, deberán someterse al Comité Técnico Científico de la EPS, que deberá pronunciarse favorablemente en un plazo superior a dos días calendario desde la solicitud del concepto. El cálculo de la unidad de pago por capitación incluirá el valor adicional esperado de estas prestaciones. No habrá lugar a recobros”.

Leyendo esta redacción, surgen varias preguntas:

- Si las prestaciones no son “pertinentes” para atender las condiciones individuales, se supondría en sana lógica que no deberían ser prescritas por el médico tratante. Acto seguido señala que el médico podrá prescribir las “necesarias”. ¿Cuál es la diferencia, en este contexto, entre “pertinente” y “necesaria”?

- Es posible que lo que quiera decir el decreto ( y lo interpreto a partir de declaraciones de funcionarios gubernamentales) es que existiría un POS básico (compuesto por prestaciones pertinentes) y uno suplementario (compuesto por prestaciones “no pertinentes” pero “necesarias”). La UPC incluiría el valor esperado de ambos tipos de prestaciones. En este caso surge otra pregunta. Si los Comités Técnicos-Científicos tienen la obligación de pronunciarse favorablemente sobre el otorgamiento de estas prestaciones, ¿cuál es el sentido de pedirles concepto? Si a alguien le piden un concepto, se supone que tiene la alternativa de aprobar o de desaprobar.

- Continuando con esta interpretación, surge otra pregunta. Al incluir estas prestaciones en la UPC, esta deberá ser mucho mayor. Si en el año anterior hubiera estado vigente este sistema, el valor de la UPC hubiera tenido que ser un 18,5% superior. Como los recobros han aumentado en el 2010 (y se espera que para el total del 2010 sean de 2,5 billones), mis cálculos “de servilleta” me indicarían que la UPC que equilibraría la cuenta de compensación de Fosyga para el 2010 tendría que ser un 25% superior (supongo un crecimiento del 4% en el empleo formal y un incremento en la UPC del 3,84% que fue el aprobado por la Comisión Reguladora en Salud) . La pregunta es: ¿cuál es la fuente que va a proponer el Gobierno para financiar este déficit? Si se piensa en aumentar las cotizaciones de empresas y trabajadores, ¿no profundizaría ello la situación de informalidad laboral, que tanto a contribuido al déficit del sistema?
- En fin, una pregunta final. ¿Será posible calcular actuarialmente el valor esperado de unas prestaciones no definidas explícitamente, sino simplemente señaladas como "necesarias" pero "no pertinentes"? ¿Habrá algún agente privado que pueda, responsablemente, asumir riesgos en estas condiciones?
Este tema, el del equilibrio financiero del régimen contributivo, es apenas uno de las preocupaciones que tiene el país sobre el futuro de su sistema de salud. Sigue el debate.

domingo, 26 de septiembre de 2010

La crisis intitucional en Panazuela. O ¿Cómo destrabar la elección de Fiscal?

Un relato de ficción. Cualquier parecido con la realidad no es coincidencia.



La República de Panazuela estaba al borde de una crisis institucional. El Congreso de la República, por atribución recibida de la Constitución, era el encargado de determinar el procedimiento mediante el cual se elegiría al Presidente. El Congreso expidió entonces la Alta Ley Electoral. Con el argumento de que era necesario asegurarle al Presidente la máxima gobernabilidad, determinó que era necesario que para ser elegido el presidente obtuviera el 66% de los votos del censo electoral.


Pero la opinión panazolana estaba polarizada, entre una mayoría que tenía el 55% de la votación, y una minoría del 35%. Existía además un 10% de los ciudadanos que por diversas razones no estaba dispuesto a votar por ninguno de los dos candidatos anteriores, bien porque tenían preferencias políticas diferentes, o simplemente porque no les interesaba la política. Decidieron entonces votar en blanco o abstenerse.


Ante el primer resultado electoral, no fue posible elegir Presidente, porque ninguno de los candidatos logró el 66% exigido. La elección se repitió cinco veces con el mismo resultado. Pese a las presiones de la ciudadanía porque el Congreso reformara la ley electoral, de tal manera que el Presidente fuera elegido por una mayoría simple, esa propuesta de reforma no fue aprobada. No se veía una alternativa para desempantanar la situación. Mientras tanto, el anterior presidente seguía gobernando, porque no tenía a quién entregarle el poder. La prolongación de la incertidumbre política estaba teniendo profundas repercusiones en la economía panazolana.


Por fin un grupo de ciudadanos se puso de acuerdo en demandar el procedimiento electoral ante la Corte Constitucional, para lo cual consiguieron asesoría de expertos abogados constitucionalistas. Después de una prologada deliberación, el máximo Tribunal Constitucional tomó una decisión que se expresó en los siguiente siguientes términos ( la sentencia tenía 75 páginas, transcribo solamente los párrafos relevantes):


….“Es claro para la Corte Constitucional, que lejos de facilitar el ejercicio democrático de seleccionar al Presidente de la República por parte del pueblo, la reglamentación impugnada lo que ha creado es una situación que impide de facto el ejercicio de ese derecho. Establecer condiciones de difícil, cuando no imposible cumplimiento, equivale en concepto de este Tribunal a sustraer al pueblo del ejercicio de su derecho de seleccionar al máximo representante del poder ejecutivo…. La continuación del actual presidente en el ejercicio del poder más allá del tiempo para el que fue elegido, es una situación claramente inconstitucional”….


…”En consideración a lo anterior, esta Corte declara INEXEQUIBLE el procedimiento electoral establecido por el Congreso en la Ley XXXX de 20XX. Ordena por lo tanto al Consejo Nacional Electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil, adoptar las medidas necesarias para que antes de tres meses se organice la elección de presidente en todo el territorio nacional. Esta elección se regirá por el siguiente procedimiento:


"El Presidente de la República será elegido por un período de cuatro años, por la mitad más uno de los votos que, de manera secreta y directa, depositen los ciudadanos en la fecha y con las formalidades que determine la ley. Si ningún candidato obtiene dicha mayoría, se celebrará una nueva votación que tendrá lugar tres semanas más tarde, en la que solo participarán los dos candidatos que hubieren obtenido las más altas votaciones. Será declarado Presidente quien obtenga el mayor número de votos”.


Con excepción de los miembros del Congreso, el resto de la opinión panazolana recibió con beneplácito la decisión de la Corte Constitucional. Por fin se abría una vía clara para la superación de la crisis política. El país volvió a respirar tranquilo.


¿Tiene algo que ver esta ficción con la elección del fiscal por parte de la Corte Suprema de Justicia en el caso colombiano? En mi modesta opinión, bastante. La Constitución (art 249) establece que el Fiscal General de la Nación es elegido por la Corte Suprema de Justicia, de terna enviada por el Presidente de la República. Si la Corte adopta un reglamento de elección que haga imposible dicha designación, estaría ella misma imposibilitando su ejercicio de designación del Fiscal. Es definitivamente lo que ha venido haciendo este Tribunal. Posiblemente el candidato que obtiene el mayor número de votos tiene un rechazo en el otros grupo de magistrados.


La literatura sobre decisiones colectivas, uno de cuyos principales pioneros es el premio Nóbel de Economía de 1972, Kenneth J. Arrow, ha señalado claramente que en un proceso de elección de un dignatario por parte de un órgano colectivo, es perfectamente posible que los candidatos favoritos (entendiendo por tales los que tienen más votantes, aun cuando no necesariamente tengan la mayoría), pueden no ser elegidos, porque así como reciben las preferencias de algunos, también concentran el rechazo de otros. Para enfrentar este problema, la idea es adoptar un mecanismo de elección que elimine a los candidatos que pueden suscitar rechazo por parte de un grupo importante de los electores, y concentrarse en una última vuelta en los dos candidatos que no han sido eliminados.


Este procedimiento fue utilizado en el 2004 para la elección del Gerente del Banco de la República por parte de la Junta Directiva del mismo. El proceso de selección comenzó por descartar a los candidatos que generaran mayores resistencias entre algunos miembros de la Junta. Al final quedaron solo dos candidatos, y entre ellos se adoptó el criterio de la mayoría simple. Todos los miembros de la Junta, según los testimonios de la prensa de la época, quedaron contentos.


Le escribí a Leonardo Villar, miembro en ese momento de la Junta del Banco, y uno de los candidatos, preguntándole si en su opinión un procedimiento semejante podría ser utilizado para destrabar la elección del fiscal por parte de la Corte Suprema de Justicia. Transcribo su respuesta:

“La complejidad del proceso de elección del gerente residía en las iteraciones sucesivas para descartar candidato que no tuvieran algún tipo de consenso a partir de una lista muy larga constituida por la suma de los candidatos presentados por cada miembro de la junta (cada uno podía presentar tres). Cuando se tienen sólo tres candidatos, como en el caso de la fiscalía, el proceso ya no es tan útil".

"En cualquier caso, partiendo de tres candidatos, el procedimiento consiste en que cada uno de los electores ordene los candidatos del preferido (1 punto) hasta el menos preferido (3 puntos). Después se suman los puntos de cada candidato y ganan los dos que tienen menos puntos. Entre esos dos, posteriormente, se elige por mayoría. El procedimiento permite que la elección no considere solamente al que prefiere la mayoría sino al que menos rechazo genere. Es posible, por ejemplo, que el elegido sea alguien que en una elección simple habría quedado de segundo y no de primero".

Queda entonces planteado un posible mecanismo para la elección del Fiscal. Pueden aceptarla o puede que no. Lo que debe quedar claro es que la Corte Suprema de Justicia está obligada a reformar su reglamento, para hacerlo compatible con el cumplimiento de su deber constitucional de elegir al Fiscal General de la Nación.

sábado, 18 de septiembre de 2010

La quiebra del grupo NULE, el que pierde es el contribuyente

La intervención para liquidación de varias empresas del llamado grupo Nule, evidencia fallas considerables en la manera como se contratan y se ejecutan las obras públicas en Colombia. Esas empresas quiebran, pero quien pierde es el contribuyente bogotano y nacional.


La intervención para liquidación de varias de las empresas del Grupo Nule eran una noticia anunciada, pues eran conocidas desde hace meses las "dificultades" del grupo.
En principio, la quiebra de un contratista de obras públicas no debería traducirse en pérdidas para el Estado, si se aplican de manera estricta las normas de contratación pública (Ley 80 de 1993) tanto en la redacción como en la ejecución de los contratos. Las garantías exigidas y los mecanismos financieros diseñados para ello, tales como los esquemas de "project finance", las cuentas fiduciarias, las normas sobre manejo de anticipos, los requisitos patrimoniales exigidos a las firmas contratistas, los procedimientos de giro de recursos a las mismas, y las garantías de cumplimiento, deberían ser suficientes para que los intereses públicos quedaran blindados frente a la ineficiencia o a la mala fe de los contratistas.
Sin embargo, los contribuyentes bogotanos están a punto de perder mas de $70000 millones por concepto del anticipo embolatado girado a la Unión Temporal Transvial (la empresa más importante del llamado Grupo Nule), responsable de dos importantes tramos correspondientes a la adecuación al sistema Transmilenio en la calle 26.

Un documento poco conocido , denominado “Informe de Auditoría Gubernamental de Enfoque Integral- Modalidad Regular” , elaborado por la Contraloría de Bogotá (y al que nos referiremos en lo sucesivo como CDB), señala varios problemas relacionados con este contrato. Miremos:

1- Contratación inicial. El 4 de Enero de 2008 la contraloría de Bogotá había informado que en los últimos días de la administración de Luis Eduardo Garzón se firmaron 5112 contratos, entre los cuales se encuentran los correspondientes a la fase III de Transmilenio. En una primera visita realizada en Diciembre de 2008 la Contraloría informa que esos contratos se firmaron “con una planeación deficiente , con estudios y diseños incompletos y algunos sin aprobación de la (sic) empresas de servicios públicos”, “apenas iniciándose la compra de predios”, y “con cambios importantes en los presupuestos iniciales de obra y en el AIU, que evidencian falencias en la estructuración técnica y financiera”. Era evidente además “la fragilidad financiera de las empresas contratistas originada en el hecho que una misma empresa aparece contratando con el IDU en una, dos o más obras al mismo tiempo, y esta misma en otras entidades del distrito”.

Lo de la fragilidad tiene una explicación parcial. Gracias a la presión de los gremios de los contratistas, (ver aquí el parte de victoria del gremio respectivo), se redujeron desde el momento de la licitación los requerimientos de capacidad residual de contratación, de capital de trabajo exigido a los contratistas, el valor del patrimonio y del cupo de crédito exigidos.

2- Como consecuencia de la improvisación señalada, las actas de iniciación, que debieron firmarse en Febrero de 2008, solo se firman en Junio 17 de 2008 (CDB pag 20). Ello representa una demora en el inicio de la obra de 5 meses. Pero aún en la fecha de firma, todavía se presentaban faltantes en la entrega de productos y diseños por parte de la empresa consultora encargada de ellos. Todo ello se tradujo en reprogramación de obras, de metas físicas y de flujo de caja.

3- Desarrollo del contrato. En Septiembre de 2009, la contraloría de Bogotá encuentra que, transcurridos 11 de los 22 meses de la etapa de construcción pactada, solo se ha ejecutado el 11,3% de las obras. (CDB, pag 21). El IDU no había requerido a la empresa contratista, ni le había aplicado ninguna multa.

4- Giro del anticipo. El contrato establece que el contratista recibirá a título de anticipo la suma equivalente al 30% del valor estimado del contrato (sin incluir en ese valor lo correspondiente a mantenimiento) Este valor debe desembolsarse a la cuenta conjunta del proyecto, en los términos del artículo 7 de decreto 2170 de 2002, reglamentario de la Ley de Contratación. En términos estrictos, como lo recuerda la Dra Carolina Alzate, en el blog del Instituto Colombiano para el Estudio de la Contratación Estatal ,

“los dineros entregados como anticipo, no pasan a ser de propiedad del contratista ni están a su libre disposición, además generalmente están sometidos a un mecanismo de amortización, por el cual de acuerdo a la ejecución del contrato y de forma sucesiva, cada que se presente una acta de ejecución de obra o una cuenta de cobro, del valor de ésta se hará una amortización de un porcentaje del anticipo” .

El consorcio Transvial recibe un anticipo por valor de $85.751 millones. De esta suma, El IDU y Transvial (recordemos que la cuenta es conjunta, por lo tanto se esperaría que los cheques o las autorizaciones de transferencias tuvieran las dos firmas) autorizaron tranferencias a empresas del mismo grupo NULE, tales como MNSV S.A (12347 millones), y Gas Capital (3600 millones). Estas dos firmas fueron recientemente intervenidas para liquidación por parte de la Superintendencia de Sociedades. La mayor suma, $29758 millones, se gira, sorpréndase ustedes, a la propia Unión Temporal Transvial. El contratista se remunera a sí mismo, y el IDU acepta esta transferencia. Si la cuenta no se abrió con requisito de firma conjunta, el UDU y el contratista estarían incumpliendo la ley . Este punto no lo toca el informe de la Contraloría, pero vale la pena preguntarse qué fue lo que pasó.

En conclusión, las normas y los contratos no son suficientes para proteger al contribuyente, cuando existe voluntad clara de desviar recursos por parte del contratista y desidia (por decir lo menos) por parte del contratante.

Se ha argumentado que una parte de los recursos van a ser recuperados con el reclamo a la Compañía de Seguros Segurexpo, por lo correspondiente al amparo de buen manejo, correcta inversión y devolución del anticipo. Recordemos que Segurexpo es en un 49,1 % propiedad de la Nación (Bancoldex y Previsora de Seguros). Aun en el caso en que exista reaseguro internacional sobre estos siniestros, lo más probable es que las compañías reaseguradoras reajusten sus primas en el futuro, de tal manera que reflejen el alto riesgo del país por los deficientes esquemas de control existentes y´por los deficientes criterios de Segurexpo en el estudio de la situación de los asegurados. De todas maneras, el contribuyente, sea el del Distrito o el Nacional, va a perder.

Ojalá el proyecto de ley que ha presentado el Gobierno para fortalecer la lucha contra la corrupción desincentive este tipo de comportamientos en el futuro.

lunes, 6 de septiembre de 2010

No entiendo las cifras de Ecopetrol

Por Potenkim


La página 62 del número de la revista Dinero correspondiente al 20 de agosto de 2010, trae un reporte de lo que interpreto son las expectativas de Ecopetrol para sus logros en los próximos diez años. Las metas que se propone la empresa parecen relativamente ambiciosas, pero las mismas pueden fundamentarse en su desempeño reciente, con el aumento significativo de la producción mediante mejores métodos de explotación. En la página 63 del artículo de Dinero, el redactor presenta algunas gráficas que me parecieron de interés, porque esas gráficas guardan la clave de muchas de las esperanzas que tiene el gobierno nacional para llevar a cabo sus programas de avance y mejoramiento social. Es por eso mismo que la difusión de esas proyecciones en un medio tan importante para la formación de la opinión pública, como lo es la revista Dinero, debe ser asumida con toda seriedad.

Antes de proceder con mis observaciones, es sólo justo señalar que el citado artículo en Dinero tiene una tónica general dictada por expectativas, con expresiones como “Para 2020, Ecopetrol espera alcanzar una producción de 1,3 millones de barriles diarios…”. Hasta donde pude filtrar el artículo, en ninguna parte afirma de manera directa que esos objetivos tengan alguna garantía, estilo este que de por sí no lo considero criticable, en su actitud plena de optimismo.

Por otra parte, las gráficas a las que aludo parecieran dejar sentados como hechos los que todavía son sólo buenos deseos. Esta afirmación la hago tras hacer un análisis que es casi pura aritmética simple que se puede llevar a cabo con la muy limitada información concreta que da el artículo. En la gráfica de barras titulada “PRODUCCIÓN 2007-2020 (PROMEDIO AÑO) KBPED”, la componente principal de producción para cada año corresponde a la categoría “campos actuales”. Bajo esa categoría, que tiene un carácter de casi certeza debido a su origen, se lee (cifras en miles de barriles de petróleo equivalente diarios) 585 para el año 2010, 656 para el 2011, 685 para el 2015 y 783 para el 2020. Esas proyecciones se traducen en una extracción total para el 31 de diciembre de 2020 de más de dos mil setecientos millones de barriles. La pregunta inmediata es si hay la certeza de al menos 90% (un estimado al que la jerga llama P90) acerca de la existencia, como afirma la gráfica, de esa cantidad de petróleo (más lo que sea que se entiende por equivalentes) en el subsuelo colombiano. En breve, ¿ese dato es el que se conoce – con alguna certificación técnica – en la actualidad? No sé la respuesta a esa pregunta, aunque existe un dato al respecto que tal vez no puedo interpretar como se debe y sobre el cual volveré hacia el final de esta entrada.

La cifra de más de 2.700 millones de barriles no puede corresponder al total del que se sabe existe, debido a simples razones físicas. Primero, si el comportamiento de los campos colombianos es como el de cualquier otro conocido en el mundo, la producción a partir del 2021 no puede caer a cero de golpe. Para ofrecer la hipótesis más favorable a las proyecciones presentadas en el artículo, supongamos que a partir del 2021 la producción desde campos existentes ha pasado su pico y empieza a caer. Para ayudar aún más, hagamos el supuesto drástico de que la producción medida por el promedio anual de barriles diarios a partir de ese de año decae a una tasa de 20% anual. Es decir, supongamos que la producción de cualquier año es el 80% de la del año precedente, y continuar de esta manera hasta, digamos, el año 2030. Para ese entonces, la producción sería de unos 84.000 barriles diarios. Asumamos por último que al final de ese año los campos existentes se agotan del todo. Con esos supuestos drásticos, pensados para minimizar las implicaciones del artículo de Dinero, tendríamos que concluir, de manera prácticamente inevitable, que se sabe hoy de la existencia en el subsuelo nacional de más de 3.700 millones de barriles que son económicamente recuperables.

Lo que me preocupa de esa cifra es que se deriva del simple peso de la aritmética. Incluso se deriva siguiendo la lógica aristotélica.

Segundo, aunque menos importante para el argumento que presento aquí, es el hecho de que en cualquier campo petrolero, lo que se puede recuperar no es igual a lo que existe en el reservorio. Con optimismo, digamos que es posible recuperar el 70% de lo que haya. Eso eleva la cifra a alrededor de 5.400 millones de barriles. Hablando exclusivamente de lo que se sabe que existe hoy, al menos para mí, esa es una cifra sorprendente. No he podido encontrar otras referencias, incluida la página de Ecopetrol, en donde se proporcione un dato como ese.

Esto me lleva al dato que sí pude obtener. Tras una búsqueda que resultó más bien rápida, encontré que en el año 2009 Ecopetrol reportó a la SEC (Securities Exchange Commission, el equivalente de una “supervalores” en Colombia) que sus reservas probadas eran de 1.880 millones de barriles. Ignoro si en sus meticulosos procedimientos la SEC exige tal grado de certeza que obligue a las petroleras a sub-declarar sus existencias en prácticamente el 50%. Una explicación alternativa podría ser que los métodos de proyección de la producción petrolera tengan algún protocolo que esté más allá de la comprensión de los legos. Este último argumento, sin embargo, carece de fuerza a primera vista. ¿Alguien tiene la respuesta?

sábado, 28 de agosto de 2010

Los contratos de estabilidad jurídica: nuevos absurdos

En entradas anteriores (ver aquí) habíamos señalado algunos absurdos derivados de los contratos de estabilidad jurídica firmados entre el Gobierno anterior y algunas empresas, al amparo de la Ley 964 de 2005, reglamentada posteriormente por el gobierno. Para no repetir los argumentos, remito al lector a estas entradas;
http://franciscoazuero.blogspot.com/2009/10/novedades-sobre-los-contratos-de.html
Pero no se ha dicho todo. No deja uno de sorprenderse cada vez que consulta los contratos firmados recientemente, de la falta completa de sentido común, o de defensa del interés público, con el que han actuado los funcionarios gubernamentales que han negociado estos contratos.
Adjunto van algunas de las sorpresas con las que me he encontrado recientemente:

Contratos públicos
Cuando un contratista presenta una oferta a una licitación pública, sea para una construcción, una concesión o para el adelanto de un proyecto de infraestructura, se obliga, en caso de ser favorecido por la licitación, al adelanto de la obra, en las condiciones pactadas en los pliegos y en la oferta. Si la estabilidad jurídica no estaba en los pliegos, el contratista no debería tener ningún derecho a exigirla. Se supone que el contratista se presenta con las normas vigentes, y con los riesgos normales que enfrenta cualquier inversionista en Colombia, que incluye la probabilidad de cambio en las normas. De hecho, esta consideración está explícitamente calculada en el riesgo país, que sirve para determinar la rentabilidad ( o tasa de descuento según el caso) en los proyectos adelantados por el sector privado.
No podría por lo tanto un inversionista condicionar la firma de un contrato de concesión o de obra pública, o el adelanto de una inversión, en el caso de que estos contratos ya estén firmados, a que el gobierno le reconozca mediante otro contrato la estabilidad jurídica. Si el Gobierno acepta esta solicitud estaría contrariando un principio básico que supuestamente inspiró la Ley 963: el CEJ debería estimular inversión que de otras maneras no se realizaría.

Sin embargo, por lo menos en dos casos, se ha protegido con la estabilidad jurídica a contratistas públicos. En el primer contrato, firmado con PISA , para la construcción de la segunda calzada entre la Paila y la Victoria, se le aplicó a las inversiones derivadas de un contrato de concesión firmado en 1993 con la Gobernación del Valle, renegociado en el 2006. Ya estaban por lo tanto corriendo las obligaciones. El contrato se firmó el 15 de Septiembre de 2009. Y se aplica de allí en adelante a todas los ingresos que genere esta empresa, independientemente de que estén ligados o no a la concesión respectiva.
Por otra parte, en el año 2008, el Ministerio de Minas y Energía adelantó el proceso de subastas de energía en firme. Entre los proyectos favorecidos se encuentra la hidroeléctrica de Sogamoso, que debe generar 800 MW de energía ( ver aquí) . No podía por lo tanto Isagen condicionar la continuación del desarrollo de la obra a la firma de un contrato de estabilidad jurídica. Sin embargo, en el contrato firmado el día 4 de junio de 2010, se establece claramente, que la estabilidad en las normas jurídicas es determinante para la decisión de invertir. Como en el caso anterior, Isagen no podía decidir “no invertir”, so pena de violar las obligaciones en que incurrió cuando aceptó participar en la subasta de generación de energía en firme. Los funcionarios gubernamentales no podían aceptar esta argumentación.

Impuesto al patrimonio

En Julio de 2009 el Gobierno estaba en vísperas de presentar el proyecto de ley que estableció la prolongación de la vigencia del impuesto al patrimonio. Tal vez teniendo en cuenta esta consideración el Comité de Estabilidad Jurídica (encargado de aprobar los contratos) aprobó como criterio que no serían "estabilizadas las disposiciones sobre impuestos temporales o que graven el patrimonio" (ver aquí). Pues bien, en los contratos firmados con Suratep,
Suramericana de Seguros de vida, y Suramericana de seguros, se acordó aceptar con estas compañías la estabilidad del artículo 292 del Estatuto Tributario, que establecía la vigencia de este impuesto solo hasta el 2010. Estos contratos se firmaron el 10 de Julio del 2009, apenas 4 días después de que el comité hubiera aprobado sus famosos criterios. Como se sabe, la Ley 1370 del 2009 prolongó la vigencia del impuesto al patrimonio hasta el año gravable 2011. Las empresas que firmaron este contrato no pagarán el impuesto.
La retención: ¿es objeto de estabilidad?

Al leer el contrato con Isagen, se menciona que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en concepto emitido el 17 de marzo de 2010, “reiteró” ( o sea que ya lo había manifestado anteriormente) que las normas sobre retención en la fuente “ no son susceptibles de la garantía de la estabilidad jurídica". Lo mismo se plantea en el considerando 13 del contrato firmado con Nicolukas S.A.
Sin embargo, se han aceptado en otros contratos la estabilidad de normas sobre retención.
Ejemplo de ello la gran mayoría de los contratos firmados anteriormente, y aún después de conocido el concepto “reiterado de la DIAN". El contrato con inversiones Nouvelle firmado el 22 de Junio de 2010, contempla dentro de las normas "estabilizadas" varias disposiciones sobre retención. A cada uno un trato diferente: una violación clara de las disposiciones sobre neutralidad y transparencia que rigen la acción de los funcionarios públicos.

El nuevo gobierno ha anunciado su propósito de modernizar el régimen tributario colombiano. Una de las mayores dificultades que tendrá para ello será enfrentar el galimatías que significa que 56 grandes contribuyentes tendrán regímentes diferentes cada uno, en los terrenos tributarios, comerciales (código de comecio), regulatorios (normas de servicios públicos) y aduaneros. Todo ese tipo de disposiciones ha sido objeto de "Estabilidad Juridica". El paquete de reformas que presente se verá seriamente debilitado. Se está proponiendo, por ejemplo 1, reducir los impuestos a la renta de las empresas y en consonancia con lo anterior, gravar los dividendos recibidos por los accionistas, de tal manera que la tributación total sobre las utilidades siga siendo la misma, y pueda el Gobierno cumplir su promesa electoral de no subir impuestos.
Pues bien, los negociadores por parte del gobierno aceptaron en la mayoría de estos contratos que estas compensaciones no podían operar: la empresa que haya firmado un contrato de estabilidad jurídica verá reducida la tarifa para sus utilidades, pero continuará la exención para sus inversionistas, a no ser claro que la norma, en aras del principio de equidad tributaria, eximiera de la reducción en la tarifa a aquellas empresas en cuyos contratos de estabilidad jurídica se hubiera protegida los dividendos como renta exenta (¿qué opinarán los abogados de esta propuesta?.
Lejos de ser disciminatoria, esta norma tendría un pleno sentido de equidad tributaria, a la luz de los principios constitucionales consagrados en el artículo 363 de la Constitución. Es hora de que el régimen tributario gane en transparencia y claridad, y deje de ser un instrumento de "búsqueda de rentas".
1_ Ver: Guillermo Perry. Hacia una reforma tributaria estructural. Fedesarrollo, 2010.

sábado, 21 de agosto de 2010

Las regalías, ¿qué hacer con ellas?

El gobierno nacional ya anunció su voluntad de presentar un proyecto de ley para reformar de una manera profunda el régimen de regalías existente hoy en Colombia. En el momento de escribir estas notas, aparte del discurso presidencial del 20 de agosto y de algunas declaraciones del director de Planeación Nacional , no se conocen mayores detalles del sentido de la reforma propuesta.

Es obvio que las propuestas van a levantar polvareda. Los políticos de las regiones que supuestamente van a verse afectadas van a acusar la propuesta de centralista y se comenzará a hablar de un supuesto raponazo a las regiones productoras, como ya efectivamente se han hecho. ¿Cómo debatir de manera no apasionada sobre una iniciativa de esta naturaleza? A continuación se plantean algunas ideas sobre el tema.

La constitución colombiana establece la propiedad del estado sobre el subsuelo. Es necesario que esos recursos se exploten, lo cual debe traducirse en unas reglas de participación que estimulen la inversión en exploración y en explotación. Pero también es necesario que la sociedad sea compensada por el agotamiento de su recurso. Esa compensación por agotamiento constituye la justificación teórica para la existencia de las regalías. Podría también diseñarse un esquema más simple: impuestos sobre las renta más altos para las compañías extractoras. El efecto sería el mismo.

Existen otro tipo de pagos asociados a la utilización de estos recursos, destinados a subsanar a las regiones afectadas por las externalidades negativas generadas por el impacto ambiental, el transporte, y otros efectos negativos, de orden social o cultural, que pueden derivarse de la explotación del recurso. Puede haber varias maneras de enfrentar este problema: una reglamentación estricta, acompañada de la respectiva vigilancia, para que estos efectos no se produzcan (normas por ejemplo, sobre el transporte y el embarque de carbón y de petróleo), o el acuerdo de compensaciones monetarias que debe pagar la compañía explotadora, y cuyos beneficiarios sean los habitantes de las regiones o municipios afectados. En este caso es claro que el órgano estatal receptor de ellas deben ser estas colectivades territoriales.

La misma consideración no se aplica necesariamente para las regalías. ¿A qué tipo de gasto deben orientarse? Una pregunta equivalente: ¿qué nivel de gobierno, nacional, departamental o municipal debe ser el receptor de esos recursos? La respuesta a esta pregunta no tiene respuesta en el terreno de la técnica fiscal. Es una respuesta política, en el mejor sentido del término: la sociedad, a través de la discusión política, y por lo canales institucionales destinados para ellos (los parlamentos) son los que deben decidir en qué se gastan los recursos del Estado.

La lógica indicaría que la mejor utilización de las regalías debería ser aquella que apunte a crear condiciones de desarrollo futuro de la sociedad, precisamente para que no se produzca la famosa “maldición de los recursos naturales” de que hablan algunos autores1, consistente en que los países que se han beneficiado inicialmente con un ingreso extraordinario por el descubrimiento de esos recursos, terminan con tasas de crecimiento inferiores al resto de países.

La inversión pública en infraestructura, la construcción de capital humano a través de la salud y la educación, o el ahorro (una figura equivalente desde el punto de vista financiero es el pago de deuda) para el futuro, pueden aparecer como los candidatos naturales para este tipo de gasto. Pero ello no resuelve el problema de los niveles de gobierno que deben responsabilizarse por su asignación y administración.

La respuesta no puede darse sin mirar el conjunto de las finanzas públicas. El gasto público puede tener diferentes categorías: gastos de naturaleza local (infraestructura local) o gastos de naturaleza nacional (gastos de defensa y seguridad, relaciones exteriores). Cómo se distribuyen estos gastos entre los niveles de gobierno es también una decisión política: la sociedad debe escoger cuáles son sus prioridades.

Existen también gastos que pueden desarrollarse en cabeza de cualquier nivel de gobierno: la educación y la salud pueden tener grados diversos de centralización o de descentralización en la ejecución. Un programa de vacunación pública puede ser de naturaleza nacional o municipal. Un sistema de aseguramiento social en salud puede diseñarse de tal manera que todos los habitantes de un país pertenezcan a un sistema centralizado de aseguradoras nacionales ( lo cual exigiría una concentración de recursos) o bien puede establecerse de tal manera que el servicio de aseguramiento se preste por parte de entidades de naturaleza local. Según el esquema de salud por el que se opte, cualquiera de los dos sistemas puede ser válido.

En muchos países el ejercicio natural de discusión de la asignación de los recursos públicos es el presupuesto anual que debe ser aprobado por el órgano legislativo. Ello le otorga una enorme flexibilidad a los gobiernos y a los congresos para responder a las necesidades cambiantes de la sociedad, pero en un país con débiles instituciones, ello puede ser un problema. La racionalidad social en la utilización de los recursos provenientes de las regalías (ahorrar e invertir para el futuro) puede contrastar con la racionalidad de los políticos, a quienes les interesa maximizar el monto de los dineros manejados por ellos. Un proyecto que solo produzca beneficios en el largo plazo, como el prepago de deuda, que beneficia a las próximas generaciones, puede no llamar la atención de un político preocupado simplemente por la próxima elección.

Por lo anterior, la Constitución y las leyes en Colombia han buscado señalar de una manera muy precisa la destinación de la gran mayoría de los recursos públicos, aun cuando existe consciencia en los medios académicos que ellos le ha quitado flexibilidad al presupuesto nacional (más del 90% del ingresos corrientes del gobierno central está atada de antemano), y explica una tendencia natural hacia el aumento del déficit: nuevos planes y programas deben financiarse con recursos adicionales, y los más fáciles de conseguir , por lo menos en condiciones normales, son los correspondientes al endeudamiento.

Y aquí viene entonces la discusión sobre las regalías. Si ellas deben ser manejadas por el Gobierno Central, por las regiones, los departamentos o los municipios, es entonces una decisión fundamentalmente política, que está atada al tipo de bienes públicos que la sociedad quiere que su estado produzca.

Vale la pena mirar algo sobre la asignación del gasto público en los últimos años en Colombia. Según mis cuentas (apoyado en cifras fiscales proporcionadas por el Banco de la República y por el Confis y en las cuentas nacionales del DANE), el gasto público pasó a ser del 17,8% del PIB en 1990 al 29% en el 2009. El mayor crecimiento se dio en el gasto manejado por las entidades territoriales (departamentos y municipios) cuya participación con relación al PIB más que se duplicó, al pasar del 4.2% al 8,8%. El peso de los recursos públicos manejados por las entidades territoriales pasó entonces del 23,5% al 30%.

La sociedad colombiana tomó en estos años la decisión de privilegiar el papel de los departamentos y de los municipios en la provisión de bienes públicos. Si se prevé un crecimiento importante en las regalías en los próximos años, como consecuencia de un auge en la explotación minera, esta tendencia se concentraría. ¿Es conveniente que ella se presente? Planteo algunas reflexiones al respecto, a partir de las funciones económicas del Estado, tal como están definidas en cualquier texto básico de finanzas públicas: producción de bienes públicos, redistribución de ingresos, y estabilización macroeconómica.

Con relación a la primera de estas funciones, el tipo de bienes públicos que la sociedad demande determinará también el nivel de gobierno que se haga responsable de su provisión. Obras de infraestructura local deberán ser adelantadas por las colectividades territoriales, mientras que carreteras o autopistas nacionales le corresponden al gobierno nacional. 2
Una consideración importante que debe hacer la sociedad colombiana de manera inmediata tiene que ver con los recursos destinados a la salud, especialmente por lo retos que la sentencia 760 de la Corte Constitucional le impuso al Gobierno Nacional. La ley 100 estableció que la ejecución del régimen subsidiado le correspondía a los municipios. Sin embargo, a diferencia de lo que sucede en un estado federal (por ejemplo, en los Estados Unidos, donde la recién aprobada reforma al sistema de salud le dejó una amplia iniciativa a los Estados en la implantación del sistema, lo cual puede conducir a esquemas distintos de aseguramiento), las pautas de seguridad social en salud son nacionales. Tanto la Ley 1122 del 2007 como sucesivas reglamentaciones gubernamentales han buscado que, ante la notoria desviación o ineficacia en la asignación de recursos, los municipios estén obligados a destinar los ingresos correspondientes al Sistema General de Participaciones y otras rentas de la salud, hacia el aseguramiento efectivo de los habitantes y hacia el pago de las deudas que se generan por este concepto. Vale la pena hacerse la pregunta si no es hora de avanzar hacia un régimen subsidiado realmente nacional de salud, en el cual operen más claramente la ventajas de la ley de los grandes números, lo cual exigiría una concentración de estos recursos en entidades ejecutoras de naturaleza nacional.

Con relación a la redistribución de ingresos, puede existir una redistribución de carácter regional o una de carácter personal. Una tributación progresiva y un gasto social focalizado efectivamente en los más pobres puede ser la manera más efectiva de avanzar en esa redistribución. Es posible que en ese proceso de redistribución los departamentos y municipios puedan desempeñar un papel importante, porque muchos proyecto sociales son por excelencia de naturaleza local. Pero es también posible que una redistribución regional llevada al extremo puede causar efectos indeseables: que los pobres de regiones identificadas como ricas terminen beneficiando a ricos de regiones pobres3 . Los trabajos que ha adelantado Salomón Kalmanovitz sobre distribución de impuestos y de gastos entre regiones y ciudades del país hacen pensar que este fenómeno se esté dando efectivamente en Colombia. Una concentración de las regalías en los municipios productores de los recursos naturales no apunta definitivamente hacia una real redistribución del ingreso.

Pasemos en fin, al papel de las finanzas públicas como estabilizadoras del ciclo económico. Ello tiene dos manifestaciones: una fiscal y otra cambiaria. Con relación a la política fiscal, se trata de ahorrar en épocas buenas (genera superávit fiscales) para poder gastar en épocas malas (generar déficit). Solo de esta manera la política anticíclica puede tener sostenibilidad financiera. Pero es necesario obligar a los gobiernos a ello. Quien puede ser sujeto de esta obligación, es claramente el gobierno nacional, como lo propone la iniciativa presentada recientemente sobre la regla fiscal.

En lo que tiene que ver con la tasa de cambio, una buena parte de la “maldición de los recursos naturales” tiene que ver con la llamada enfermedad holandesa. Una revaluación en la tasa de cambio ligada a un auge exportador transitorio en los recursos naturales destruye la capacidad competitiva de los otros productores de bienes transables. La solución, nuevamente consiste en no monetizar todo los recursos provenientes de las regalías asociadas a estos recursos, sino en dejarlos en el exterior o destinarlas al pago de la deuda externa. Ello exige por lo menos, una acción coordinada a nivel nacional.

Las consideraciones anteriores llevan a pensar que es conveniente que el equilibrio nación-región en la distribución de las regalías adicionales que se generen como producto del auge minero se restablezca a favor de la Nación.

Una consideración adicional que no tiene que ver con la distribución, sino con el monto de estos ingresos. Hoy en día el porcentaje de las regalía en fijo, dependiendo de la naturaleza del recurso. ¿No debería el Estado subastar el derecho temporal a la explotación de una yacimiento entre varios proponentes, y asignarlo a aquél que esté dispuesto a pagar un monto mayor de regalías? Ello acabaría con la antipática costumbre de las prolongaciones automáticas que hoy se presentan cada vez que se vence el término de una concesión minera, podría aumentar los recursos provenientes de las regalías, y generar una sana competencia entre las firmas que aspiren a explotar el recurso.


1-Por ejemplo, Sachs, J y Warner A, (2001) , The curse of natural ressources. European Economic Review. Vol 45. Pp- 435-446.
2-Vale la pena señalar que una proporción que sospechamos importante (la desagregación de las cifras fiscales por lo menos tal cual están consignadas en documentos públicos no permite por ahora confirmar esta hipótesis) de los gastos del Gobierno Nacional se orienta en Colombia hacia gastos de naturaleza local. Valga la pena señalar como ejemplo los aportes para obras de acueducto y alcantarillado y la ejecución reciente del plan 2050 de carreteras adelantado por el Ministerio de Transporte, pese a que se había establecido previamente que las carreteras departamentales y municipales eran responsabilidad de esas colectividades.
3- Efecto Hood-Robin se llama a este fenómeno, por que hace exactamente lo contrario de lo que hacía el famoso héroe : quitarle a los ricos para darle a los pobres