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lunes, 21 de marzo de 2011

El crecimiento en el indicador de obras civiles, ¿es real?




¿Lo que se roban algunos contratistas de obras públicas hace parte del Producto Interno Bruto? Una pregunta para quienes calculan las cuentas nacionales



Uno de los datos más importantes para estudiar el comportamiento coyuntural de la economía colombiana lo constituye el índice de Inversion en Obras Civiles que el Dane calcula desde 1998. A través de este indicador se busca evaluar el avance de las obras de ingeniería en el país. Es también un elemento clave para detectar el manejo anticíclico de la demanda por parte del Estado. Un importante componente de esta variable lo componen inversiones públicas, adelantadas bien como obra pública o como concesiones. Recientemente el DANE ha cambiando la metodología de cálculo, buscando una mayor precisión.


La variable que utiliza el DANE lo constituyen los pagos de las entidades a los contratistas (ver la metodología aquí) por concepto de ejecución de obras civiles. En principio, podría considerarse adecuada esta metodología. Lo que gastan las entidades debe corresponder al avance de las obras civiles. Si se deflacta el valor pagado por un índice de precios de la construcción se obtiene el valor real, un indicador de las unidades físicas producidas. Es lo mismo que sucede en otros sectores de la economía. Si las empresas de telas aumentaron sus ventas en un 10% y los precios del sector textil aumentaron en un 5%, es de esperarse que la producción real (el número de metros de tela producidos) haya aumentado en un 5% aproximadamente.


El sistema de contratación pública normalmente se basa en que se le va pagando al contratista según el avance de la obra, a partir de los informes de la interventoría. Es lo mismo que hacen los bancos: le van desembolsando el crédito al constructor según se mire que la obra progresa.


Sin embargo los organismos de control han detectado que en los últimos años, en el caso de muchos contratos, tanto de obra pública como de concesión, algunos constructores importantes (caso de la calle 26 en Bogotá, pero no es un caso único), no han utilizado los recursos desembolsados en el avance de las obras, sino que le han dado otras destinaciones. En el caso mencionado de la calle 26, quedó claro que los recursos no se aplicaron a la construcción, sino que se desviaron indebidamente hacia otras empresas del grupo (ver nuestra entrada anterior sobre este tema).


Aparte de los problemas administrativos y penales que esta situación genera, también le crea problemas al DANE. Los pagos dejan de ser un indicador de la realidad estadística. El gráfico adjunto muestra el comportamiento del índice de obras civiles comparado con el indicador de despachos de cemento gris, que hasta Marzo de 2009 publicaba el Instituto Colombiano de Productores de Cemento y a partir de ese momento comenzó a publicar el DANE, así como con el Comportamiento del PIB de la Construcción, informado por el mismo DANE. Como se aprecia, el subcomponente de obras civiles ha registrado consistemente unos crecimientos considerablemente más altos desde el año 2006 frente a las otras variables. Un ejemplo lo constituye el segundo trimestre de 2008 (período en el cual se firma el acta de iniciación de obra de la calle 26 y el grupo Nule recibe su anticipo por $85000 millones). En ese trimestre el PIB de la construcción crece el 3,5% anual ( con relación al mismo trimestre del año anterior), los despachos de cemento lo hacen solo el 2,7%, pero el indicador de obras civiles, calculado a partir de lo pagos, lo hace en un 21%.






Fuente: Elaborado a partir del DANE y del Instituto Colombiano de Productores de Cemento


¿Cómo puede solucionar el DANE este problema estadístico? Una manera de hacerlo es generando un sistema de información de avances físicos de obra, para lo cual debería tener acceso a las actas de interventoría (suponiendo, claro está que éstas están bien hechas). Se supone que las actas son públicas, y no deberían por lo tanto ser objeto de ninguna reserva.


Otra manera de ver el problema es reconocerlo plenamente. Los pagos que hace el Estado a los contratistas y que estos no aplican a las obras, son utilidades de ellos, y como remuneración a su capital, son un componente del valor agregado de la actividad constructora. Si el Estado decide pagar más por sus obras, eso no es un problema de la autoridad estadística.


En un paso posterior, el DANE debería ajustar su índice de costos de la construcción. Si por la imperfección en el sistema de contratación el costo por kilómetro de vía pavimentada aumenta de un año a otro, por ejemplo, en un 30%, el DANE tendría en cuenta ese incremento para calcular la producción real del sector, y dividiría los valores ejecutados nominales por 1,3. Es lo que hace con la producción agrícola, de alimentos, etc. ¿Qué pasa si se establece que en la destinación de los anticipos o de los pagos hubo una utilización inadecuada, y el contratista simplemente se los robó? Se supone que el Producto Interno Bruto mide las actividades productivas y no las meramente redistributivas (el robo es una de estas últimas) En este caso, el DANE debería sustraer las sumas robadas del valor agregado calculado. En las cuentas del ingreso después de distribución sería necesaria abrir una nueva partida (robos y sustracciones por ejemplo), que saldría del sector público e iría a parar a manos de los empresarios corruptos. Para establecer los montos del ajuste, el DANE se vería obligado a enviar formularios a los órganos de control y a la Fiscalíam y a utilizar otros indicadores indirectos.


Quienes diseñaron el sistema de cuentas nacionales en el mundo y en Colombia nunca imaginaron las complicaciones que se derivarían del comportamiento de muchos de nuestros contratistas y entidades públicas.

sábado, 5 de marzo de 2011

Proyecto de Ley contra la corrupción: algunas observaciones

Al proyecto de Ley contra la corrupción se le han introducido modificaciones que lo debilitan

Noticias recientes relacionadas con actos de corrupción hacen ver la necesidad de que el país refuerce los instrumentos de lucha contra la misma. Recordemos que, según Transparencia Internacional tenemos una calificación bastante mala en términos de percepción de la corrupción: 3,5 (comparado con 9,3 de Dinamarca y de Nueva Zelandia, 7,2 de Chile, 7,1 de Estados Unidos y 5,3 de Costa Rica. Además, según el Informe Global de Competitividad
estamos en el puesto 118 entre 139 países en lo relacionado con “favoritismo en decisiones de los funcionarios gubernamentales”, de 87 en “desperdicio de gasto del gobierno”, y de 90 en “pagos irregulares y sobornos”.

Bienvenida por lo tanto la iniciativa del gobierno al presentar un proyecto de Ley para "dictar normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública". Pero en la discusión en el Congreso se le han introducido modificaciones que lo han debilitado. Veamos:


Tratamiento especial para los congresistas

Es indudable que los órganos legislativos, y en particular el Congreso de la República, tienen una imagen bastante negativa. Sin embargo, quienes han participado en la discusión han buscado que las normas no se les aplique a ellos, al menos con el mismo rigor. Miremos con cuidado:

Prohibición para contratar. Es positiva la prohibición para que los personas que hayan financiado directamente o por interpuesta persona campañas políticas a la Presidencia, a las gobernaciones o a las alcaldías puedan contratar con las entidades públicas del respectivo nivel administrativo para el cual fue elegido el candidato (art 2 proyecto para tercer debate). Sin embargo, en algunos casos de corrupción muy conocidos han sido protagonistas los miembros de las corporaciones de elección popular (Congreso, Asambleas, Consejos Municipales, etc). ¿No debería extenderse esta prohibición hacia aquellas personas que hayan financiado campañas de miembros de estas corporaciones, cuando quieran contratar con éstas? ¿O cuando el Congresista vaya a ocuparse de temas que tengan que ver con los intereses de quienes lo financian?

Personas políticamente expuestas. (PEP). El Financial Action Task Force , grupo intergubernamental encargado de desarrollar y promover políticas para proteger el sistema financiero contra las actividades de lavado de dinero y financiación del terrorismo, define las “personas políticamente expuestas” como “aquellos individuos que desempeñan o han desempeñado funciones públicas prominentes en un país, por ejemplo jefes de estado o políticos gubernamentales de alto nivel, altos funcionarios judiciales, militares o ejecutivos de empresas públicas, funcionarios importantes de partidos políticos”. En consonancia con lo anterior, el Gobierno en su proyecto propuso que se consideraran como PEP a los miembros de las corporaciones públicas. No incluía sin embargo a los magistrados. En la discusión en el Congreso, y no quedó claro por iniciativa de quién, quedaron por fuera los miembros de las corporaciones de elección popular de esta definición. Quedó reducido este concepto simplemente a quienes ejerzan “gestión fiscal o sean ordenadores de gasto”. Como se sabe, una aprobación de una Ley que se traduzca en obligaciones para el Estado, no se considera, en términos legales una “ordenación de gasto”. Pero es claro que un miembro del congreso está expuesto a la corrupción para tramitar un proyecto de ley que beneficie intereses particulares. Debería considerársele por lo tanto como “políticamente expuesto”.

Patrimonio familiar. Igual situación se presentó con la propuesta establecida en el artículo 12, que señala la obligación de declarar el patrimonio familiar. Solo quedaron incluidos los que vayan a desempeñar un cargo público de nivel directivo o asesor de cualquier rama del poder público. En el poder legislativo y judicial solo estarían sujetos a este requerimientos los miembros de la mesa directiva del senado y de la cámara, así como los presidentes de las altas cortes. No regiría para senadores, representantes, magistrados, diputados de las asambleas y concejales.
Regulación del lobby o cabildeo

Regulacion del lobby o cabildeo

El proyecto de Ley presentado por el Gobierno definía el lobby o cabildeo como “aquel contacto de carácter personal y privado que tenga por objeto promover, defender o representar cualquier interés en relación con la elaboración, tramitación, aprobación, modificación, adopción, derogación o rechazo de proyectos de ley, actos legislativos o declaraciones del Congreso de la República o sus miembros; ordenanzas, proyectos de ordenanzas y declaraciones ante las asambleas departamentales; y acuerdos, proyectos de acuerdos y declaraciones ante los concejos municipales; sin perjuicio del derecho que asiste a todo ciudadano de intervenir en el proceso de formación de las leyes, acuerdos y ordenanzas". Esta definición recogía una amplia experiencia internacional, en especial de la legislación de Estados Unidos.

Los congresistas adoptaron una definición más estrecha. Consideran como lobby o cabildeo únicamente la actividad desarrollada por una persona natural o jurídica que derive remuneración de labores realizadas con la incidencia en la zona de decisiones públicas, adopción de políticas, trámite de iniciativas legislativas, decisiones administrativas o actividades similares. Es decir, una persona que actúe directamente para defender sus intereses particulares (un dueño de una empresa, o un contratista) ante autoridades públicas, no se considera un lobista y por lo tanto no se le aplican las obligaciones establecidas en el proyecto de ley.

La iniciativa del Gobierno preveía que la información contenida en el Registro público sería pública y cualquier persona podría acceder a ella. En este registro se deberían consignar las audiencias y reuniones que solicitaran los lobbystas o cualquier particular, en lo relativo a la indicación del lugar y fecha de su realización, así como la individualización de los asistentes y la materia específica tratada. En el proyecto, tal como va, se ha eliminado de esta obligación las reuniones celebradas con particulares que defiendan sus intereses diferentes a los cabilderos.
Una sugerencia: a semejanza de lo establecido en normas de otros países ¿porqué no establecer que las actas de estas reuniones en las cuales los cabilderos o particulares que busquen incidir en beneficio propio en decisiones de las autoridades sean públicas? De la misma manera debería establecerse que estas reuniones se efectúen en la sede de la entidad, y no en apartamentos, hoteles, restaurantes, etc. como nos hemos enterado los ciudadanos recientemente, especialmente en el caso de la contratación en Bogotá.

El proyecto les da a los cabilderos un extraño privilegio: ingresar y circular libremente por las instalaciones de la corporación popular, así como acceder a sus sesiones ordinarias y extraordinarias. El curioso espectáculo que hoy se aprecia en las pantallas de televisión cuando se está discutiendo o aprobando un proyecto, en el cual el número de cabilderos supera en ocasiones al de los parlamentarios adquiere ahora plena legitimidad. Esas reuniones en los pasillos o en las salas de sesión, para incidir a última hora en la redacción de un articulado, no podrán registrarse como sesiones formales de cabildeo y no podrán por lo tanto darse a conocer al público.

El proyecto prohíbe a los cabilderos beneficios de carácter económico al sujeto que se enfrente al cabildeo. ¿Y por qué esa prohibición no se extiende a los particulares o a las empresas potencialmente beneficiarias de la acción del parlamentario o del funcionario respectivo?

Equivocaciones que se convierten en delito penal.

El artículo 32 del proyecto contempla que "el servidor público que por razón del ejercicio de sus funciones tramite contrato sin observancia de los requisitos legales esenciales (¿cuáles serán los no esenciales?) puede ser condenado hasta a 18 años de cárcel. No contempla que existe dolo, Un simple olvido o descuido puede convertirse en delito. ¿Qué opinarán de este artículo los defensores de los derechos humanos?


El Proyecto constituye un importante avance. Pero debería aprovecharse el cuarto y último debate para corregirlo.