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domingo, 21 de octubre de 2012

Lo positivo y lo negativo del proyecto de reforma tributaria.

La propuesta de reforma tributaria presentada por el Gobierno tiene algunos aspectos positivos. Sus defectos tienen que ver con lo que le falta.  El país sigue necesitando una reforma estructural.

 El primero objetivo de un sistema tributario es el de garantizar que el estado obtenga los recursos necesarios para la producción de los bienes públicos que la sociedad, a través del proceso democrático (constitución, leyes específicas de gasto, y leyes de presupuesto) le ha encargado. Además de aquellos bienes públicos evidentes, como defensa, seguridad, justicia, regulación, etc, la sociedad puede demandar, como en el caso colombiano, una atención especial a las  necesidades de los sectores más pobres de la población.

Todo sistema tributario debe caracterizarse por ser neutral, es decir que interfiera lo menos posible en las decisiones individuales de consumo, inversión, ahorro o voluntad de trabajar. Una nula interferencia es imposible, puesto que por definición un impuesto reduce el ingreso disponible de las personas hacia cualquiera de estos objetivos. Pero no debe privilegiar algunas actividades económicas sobre otras, salvo en el caso de que existan externalidades positivas o negativas suficientemente demostradas. 

El sistema debe ser equitativo, tanto horizontal (ingresos iguales paguen impuestos iguales) como verticalmente (quien gane más debe pagar más). Una consideración adicional de la equidad vertical es que quien gane más debe pagar proporcionalmente más. En esas condiciones el sistema tributario puede contribuir a generar mayor equidad. La distribución del ingreso después de impuestos debería ser más progresiva que antes de impuestos.

Con estos criterios en mente quiero señalar algunos aspectos positivos y negativos, que en mi opinión, caracterizan la propuesta de reforma tributaria presentada por el gobierno.

Aspectos positivos:

1- En el caso de las personas naturales se establece un límite a la deducción por contribuciones voluntarias a los fondos de pensiones y a otros instrumentos de ahorro institucional en 3800 UVT (98 millones) anuales. Se ordena además que estos recursos, para mantener el privilegio tributario,deben mantenerse por 20 años. El régimen anterior, no contemplaba límite a esta deducción diferente a que no sobrepasara el 30% del ingreso del contribuyente, y establecía el límite mínimo de permanencia en  cinco años. Se  había convertido por lo tanto en un privilegio tributario injustificado del cual se beneficiaban especialmente personas de altos ingresos. El aportante puede hoy convertir su fondo de pensión voluntaria en un fondo rotatorio: puede consignar un dinero que puede retirar dentro de cinco años.  El límite de 20 años está claramente ligado a lo que se buscaba con la deducción tributaria: que la gente ahorre para complementar su pensión. Surge sin embargo una pregunta técnica: ¿qué pasa con los que ahorraron antes de la vigencia de la nueva Ley? ¿Quedan congelados esos recursos? No debería aplicarse la nueva ley únicamente a los recursos adicionales consignados a partir de la vigencia de la Ley?

2- Se elimina el incentivo al ahorro de largo plazo para el ahorro en las Cuentas de "ahorro para el fomento de la construcción" (AFC).  Claramente era una deducción regresiva, puesto que era un instrumento que favorecía especialmente a las personas de ingresos altos. . Tal como está redactado el proyecto, genera sin embargo un problema. Incentiva a la creación de cuentas en estos momentos, puesto que solamente tendrán este beneficio quienes abran las cuentas hasta el 31 de diciembre de 2012. Basta abrir la cuenta ahora y aumentar los saldos después. Las cuentas abiertas después de esa fecha y que se sumen a las pensiones tienen un límite de 3800 UVT (99 millones) para obtener el beneficio. Conclusión: abra la cuenta ahora y después incremente su monto.

3- Determina que el mpuesto a las pensiones por valor superior a 380 UVT (9,9 millones) es del 5% de lo que pase de esta suma. Antes solo estaban exentas las pensiones por debajo de 1000 UVT (26 Millones). Quienes superaran esta suma debían pagar el impuesto a la renta sobre la diferencia.  Progresiva.
 
4- Se establece la posibilidad de que presenten declaración quienes no estando obligados, se les haya hecho retención en la fuente. Antes el impuesto y la retención eran equivalentes. Hoy las personas de ingresos bajos pueden terminan pidiendo devolución sobre  lo aportado. Otra medida progresiva.

5- Creación del número de identifición de seguridad social (NISS), como elemento del Registro Unico Tributario. Es una manera de controlar la evasión de aportes. Tarde o temprano tendrá que arreglarse la vinculación entre los ingresos y la contribución para salud, que ha estimulado tanta evasión. Hoy en día es de 12,5% para los asalariados, pero no está claro cual es la base para los rentistas de capital. Muchos de ellos declaran un ingreso mínimo, lo cual les permite obtener el aseguramiento, pero ser subsidiados en el costo de éste.

6- Se reduce el impuesto de la renta para las sociedades, del 33% al 25%. A cambio de lo anterior se crea un nuevo impuesto, aplicable a todas las sociedades: el impuesto a la renta para la equidad, del 8%. Los recursos recogidos irán a financiar el SENA, el ICBF y el sistema de salud. Se elimina la contribución al SENA y al ICBF para los contribuyentes  por los trabajadores que devenguen hasta 10 salarios mínimos. Son estos trabajadores a quienes afecta negativamente esta contribución. Un ejercicio de incidencia tributaria basta para demostrar que son los trabajadores (incluidos los desempleados que no pueden ser contratados por los altos costos laborales) quienes pagan efectivamente este impuesto.
Esta norma es claramente positiva desde el punto de vista de eficiencia y de equidad. Se disminuye un impuesto a la generación de empleo formal, y se reemplaza con un impuesto general a la renta. Beneficia a las empresas que sean intensivas en mano de obra y hace pagar más a las empresas que sean intensivas en capital. Elimina entonces una distorsión intersectorial en la inversion hoy existente. El SENA y el ICBF seguirán siendo financiados con los recursos del impuesto a la equidad. Es falso por lo tanto que se le quiten recursos a estas entidades.
 
7- Se incluye como operación entre vinculados las operaciones de zonas francas con sus vinculados en el país. Las normas sobre precios de transferencia no se aplicaban en estos casos, sino solo a operaciones internacionales. La anterior situación generaba un arbitraje tributario: cargar los ingresos en la empresa que tenga tratamiento tributario favorable y los costos en la que tenga la tasa más alta.  

Aspectos negativos:


1. Continúa la exención a los dividendos. Se está desaprovechando la oportunidad de hacer que el impuesto al capital sea también progresivo. Con el sistema actual todos los accionistas de sociedades pagan la misma tributación: el 33%. En la medida en que se redujera el impuesto a las sociedades y se gravaran de manera progresiva los dividendos repartidos (de tal manera que el efecto en el recaudo fuera neutro)  se contribuiría a mejorar la progresividad del sistema. 

2. No se incluyó el aporte patronal para las cajas de compensación entre las rentas de trabajo eliminadas. No hay ninguna justificación para que se mantenga este impuesto, que produce las mismas distorsiones ya mencionadas que las que van para el ICBF y el SENA. 

3. No se busca eliminar exenciones o tratamiento diferenciales injustificados que distorsionan el sistema tributario, y que claramente favorecen a los contribuyentes de altos ingresos. Algunos de estas exenciones, deducciones y descuentos injustificados fueron analizados en una anterior entrada.

4. Se continúa considerando al consumo de telefonía celular como bien de lujo, cuando hoy es un instrumento de trabajo indispensable, y con mayor impacto en los sectores de más bajos ingresos, como lo han reportado diversos estudios internacionales

5. No se elimina el tratamiento tributario diferencial para los usuarios industriales de las zonas francas, tratamiento que no tiene ninguna justificación, como pudimos también argumentarlo en una anterior entrada.

6. No enfrenta el problema que representa la posibilidad de que el estado continúe firmando contratos de estabilidad jurídica,  que contribuyen a crear inequidad horizontal y a aumentar la complejidad en la administración del régimen tributario.

Estaremos atentos a la discusión que se de en el Congreso sobre este proyecto. Todavía falta mucho para poder hablar de una reforma estructural que necesita el país.

martes, 2 de octubre de 2012

El seguro de desempleo, ¿le llegó la hora? Posibilidades y riesgos

La propuesta del Ministerio de Trabajo sobre seguro de desempleo es un primer paso, muy necesario en Colombia, para avanzar hacia un sistema completo pero sostebible de bienestar social. Pero tiene sus riesgos.


En una de las primeras escenas de la película francesa Amigos, que se está proyectando en estos días en el país, uno de los protagonistas, Dizz, un inmigrante senegalés, asiste a una entrevista de trabajo. Sin sentarse siquiera, le propone a sus entrevistadores algo muy simple: “ya sé que no voy a ser contratado, ahorrémonos trámites. Llénenme esta certificación de rechazo, pues me exigen tres de éstas para poder seguir gozando de mi seguro de desempleo”. Para su sorpresa, el supuesto solicitante resulta contratado, muy contra su voluntad.

Si bien el desenlace de esta entrevista resulta inverosímil, si ilustra claramente uno de los problemas a los que se puede enfrentar la existencia de un seguro contra el desempleo en un país como Colombia. Es el tipo de seguro que por su naturaleza está expuesto al riesgo moral por parte del asegurado, y que podría conducir a su inviabilidad. El asegurado puede controlar alguna las variables determinantes del siniestro: o bien queda desempleado por su voluntad, o bien puede negarse a buscar empleo o a trabajar, con la tranquilidad de que de todas maneras tendrá su remuneración. También está expuesto a la otra gran imperfección que asusta a los aseguradores: la selección adversa, que consiste en que solo se afilian a él quienes tienen altas probabilidades de quedar desempleados.

Este tipo de comportamientos se presenta en países con amplia duración del beneficio y con elevadas tasas de reemplazo (relación entre el valor de la indemnización recibida y el último salario devengado) Países como Francia, Alemania y Holanda se caracterizan por tener altas tasas de reemplazo, y amplios períodos de beneficio (hasta 5 años en Francia e indefinido en Holanda).

Esta es la razón por la cual no es viable un sistema privado de seguros de desempleo. Solo el Estado estaría dispuesto a correr las consecuencias financieras del riesgo moral o a utilizar su capacidad coercitiva o de control para evitar o por lo menos disminuir las probabilidades de que le haga trampa al sistema.

A pesar de lo anterior, es deseable que exista un apoyo a la persona que haya quedado desempleada por razones ajenas a su voluntad. En primer lugar, la existencia de este apoyo es una expresión de la solidaridad, uno de los valores centrales de la Constitución colombiana. Por otra parte, desde un punto de vista macroeconómico, un seguro al desempleo constituye el ejemplo clásico de los que en macroeconomía se denomina “estabalizador automático” del ciclo económico: se incrementa el gasto en épocas de recesión, precisamente cuando más se necesita que crezca la demanda agregada, y disminuye en épocas ascendentes del ciclo.

El mecanismo utilizado como apoyo al desempleo en Colombia fue el “auxilio de cesantía”, creado en 1946. El empleador estaba obligado a pagarle al empleado, en el momento del retiro de éste, un mes de trabajo por cada año trabajado. La retroactividad de las cesantías, establecida en 1965, estableció que se tomaba como salario base el último salario percibido por el trabajador. Ese reajuste se presentaba independientemente de que el trabajador hubiera retirado sus auxilios de cesantía.

Esta situación se convirtió en una carga laboral exagerada para aquellas empresas que tuvieran trabajadores con alta antigüedad, puesto que obligaba a una considerable reliquidación cada vez que se presentaba un aumento salarial, en condiciones de una inflación promedio del 25%. Como respuesta a ello, se creó una distorsión en el mercado laboral: los trabajadores antiguos no deseaban retirarse de su empleo, así recibieran ofertas interesantes, pues perdían la retroactividad, y los empleadores trataban de no contar con trabajadores antiguos, o de no ascenderlos, para no asumir los enormes costos que representaba el recálculo de las cesantías causadas.

La Ley 50 de 1990 acabó con la retroactividad para los trabajadores que se contrataran de allí en adelante, y permitió que las empresas negociaran con sus trabajadores la renuncia a la retroactividad. Para quienes recibieran el auxilio de cesantía (no se aplica para quienes tengan salario integral), los fondos podrían retirarse para gastos relacionados con la vivienda o con la educación. En la práctica el auxilio de cesantía se integró al salario, con lo cual la persona que quedara desempleada podría quedarse sin fondos para enfrentar una situación de desempleo.

Enfrentar esta situación es precisamente el propósito del proyecto de Ley que tiene listo el Ministerio de Trabajo. La propuesta del gobierno consiste en lo siguiente:

El 50% de la cesantía que debe pagar el empleador se consignará en el Fondo de Cesantías. El ahorro acumulado, más los correspondientes intereses, servirá para financiar hasta 6 meses de desempleo. Es requisito que el trabajador haya cotizado por lo menos durante un año.

Como es tradición con los diversos sistemas de seguridad social en Colombia (caso de salud y pensiones), la propuesta incluye un elemento de solidaridad. El capital del trabajador, en caso de que no sea suficiente para financiar los seis meses de desempleo, se complementará con un apyo girado por el Fondo de Solidaridad, que se financiará a través de la redistribución del 4% sobre la nómina que hoy reciben las Cajas de Compensación Familiar. El trabajador se compromete a inscribirse en el Servicio público de empleo y a recibir entrenamiento en los términos dispuestos por la reglamentación. Si rechaza un empleo ofrecido que le proporcione por lo menos un 75% de la última asignación devengada o si se niega a recibir una beca de capacitación perderá el derecho. Se espera que esta normatividad disminuya el riesgo moral que se presentaría cuando se trata de acceder a estos recursos.

Financiar el Fondo de solidaridad con un incremento en las cargas parafiscales hubiera sido altamente inconveniente. Suficientemente demostrado está el efecto disuasivo sobre el empleador de la existencia de estas cargas en Colombia. Ya que se ha demostrado la dificultad política del desmonte de estas cargas, la mejor alternativa es su reorientación hacia el cumplimiento de otros objetivos públicos.

El sistema permite la afiliación voluntaria de los trabajadores que reciban de salario integral (más de 10 salarios mínimos), que deberán consignar un 4,17% del salario integral. Deberá tener cuidado el gobierno en su reglamentación de evitar una selección adversa: solo se afiliarían quienes tengan alta probabilidad de retirarse o de ser despedidos.

El sistema incluye a los trabajadores independientes, caso casi único en el mundo. Normalmente, esta protección se aplica únicamente a los trabajadores asalariados, puesto que la información asimétrica entre asegurador y asegurado se acentúa con los independientes. ¿Cómo demostrar que un plomero, un carpintero o un consultor no ha conseguido clientes por razones ajenas a su voluntad? El proyecto contempla que solo podrán utilizar recursos del fondo de solidaridad aquellos independientes que hagan aportes a las Cajas de Compensación Familiar. Es decir, deben pagar una prima mayor. Aún así, puede presentarse la selección adversa si los subsidios a recibir a través del Fondo de Solidaridad sobrepasan en valor presente las cotizaciones adicionales, aún incluyendo el aporte adicional para las Cajas. Normalmente las entidades oficiales colombianas no han sido muy eficaces en el momento de combatir el fraude a los sistemas de seguridad social, como lo ilustran los casos de los carruseles de pensiones. Solo una reglamentación y un control cuidadoso podrá evitar posibles abusos del sistema.

La determinación de la tasa de reemplazo es precisamente la variable que va a determinar la sostenibilidad del sistema. Tal vez pensando en ello, el proyecto de Ley se abstiene de determinarla y deja ello en la responsabilidad del Consejo Nacional de Desempleo. Para combatir el riesgo moral que se podría presentar por la existencia del Fondo de Solidaridad, el proyecto prevé que la persona se inscriba en el Servicio Público de Empleo, y a que se inscriba en programas de capacitación “en los términos dispuestos por la reglamentación”. No hay que hacerse muchas ilusiones sobre estos instrumentos, que han tenido poco éxito en el pasado. Lo más realista es que la determinación de la tasa de reemplazo se haga sobre la base actuarial de que el trabajador va a recibir su auxilio durante los seis máximos previstos.

El proyecto podría mejorarse si se contempla una contribución decreciente, incluso de cero, para aquellos trabajadores que tengan un amplio período de cotización, de tal manera que con los fondos acumulados puedan financiar seis meses de desempleo con una tasa de reemplazo del 90%. De no preverse esta alternativa, estos trabajadores tendrán un ahorro congelado que podría utilizar en alternativas más eficientes para su bienestar personal, como vivienda, educación para sus hijos, y por qué no, consumo.

En fin, la propuesta del gobierno constituye un primer paso para el fortalecimiento de un sistema integral de protección a las personas, que se complementa con los avances que el país ha hecho en el sistema de salud, y en menor medida en el sistema pensional. Pueden parecer modestos sus alcances, pero los riesgos señalados exigen avanzar con cuidado. En la medida en que el sistema se consolide se podría pensar en ampliar los beneficios, cuidando, eso sí, que la cuidadosa reglamentación evite posibles abusos y fraudes.

* Una versión de esta entrada fue publicada por Razón Pública bajo el título Seguro de Desempleo, ¿llegó la hora? Ver aquí