Comparta este contenido

Share/Save/Bookmark

domingo, 27 de enero de 2013

¿Como quedó al fin la reforma tributaria? (II)


Continuemos el análisis sobre algunos puntos de la reforma que planteamos en la anterior entrada.

Más sobre la disminución de los parafiscales.
Es lamentable que no se haya dado un paso más audaz, eliminando también la contribución patronal destinada a las cajas de compensación. Ni siquiera el gobierno lo propuso en su propuesta original. El lobby de estas entidades continúa siendo muy efectivo.
A pesar de la bondad de la reforma del resto de impuestos a la nómina, la manera como quedó redactada puede comprometer de manera importante las finanzas del gobierno central. Por varias vías se ve este resultado. En primer lugar, la participación del ICBF y del SENA en el nuevo CREE es superior a la que tenían estas entidades en los aportes patronales eliminados (sobre la nómina de los trabajadores con menos de 10 salarios mínimos). El ICBF aumenta su participación del 22% al 27,5%, el Sena del 14,8% al 17,5%,  y la participación del sistema de seguridad social en salud (que de todas maneras es una obligación del gobierno central, independientemente del recaudo),  baja del 62% al 55%. Como es indudable que en los próximos años continúen las presiones para aumentar el gasto en salud por la ampliación del POS, la unificación de éste entre el régimen subsidiado y el contributivo,  los recobros no POS, y la inflación de los costos médicos, las finanzas del gobierno central van a tener que hacer un esfuerzo adicional importante con sus recursos ordinarios.  
Algo más. En el sistema creado por la Ley 100, y posteriormente modificado por la Ley 1122, la contribución parafiscal equivalía a 12,5% del valor del salario base de cotización (entre lo que pagaba el empleador y el empleado). De este monto, 1,5 puntos deberían destinarse  a la subcuenta de Solidaridad del Fosyga para contribuir a la financiación de los beneficiarios del régimen subsidiado. Esta disposición no quedó derogada. Como el gobierno central continúa recogiendo los 4 puntos de la contribución de estos trabajadores, 1,5 puntos (el 37%)  deben ir al régimen subsidiado. Anteriormente iba hacia allá solo el 12,5%.
Otro problema surge por la desfinanciación resultante del régimen contributivo.  La Ley 100 concibió que este se financiara exclusivamente con el impuesto a la nómina. A partir del monto que se calculaba recaudar (variable dependiente del número calculado de cotizantes y de sus sueldos), se calculaba el valor de la Unidad de Pago por capitación de este régimen, dividiendo el recaudo por el número esperado de beneficiarios. No estaba previsto que el presupuesto nacional le diera recursos adicionales (por eso no era subsidiado), aun cuando en los años recientes, especialmente a  partir del incremento en los tratamientos no POS que ha debido reconocer el sistema (fenómeno que se aceleró con la sentencia T 760  de la Corte Constitucional),  ha sido necesario orientar hacia este régimen recursos adicionales importantes. En últimas, el régimen contributivo será también subsidiado.  
Otra consecuencia: el monto recaudado por el impuesto a la nómina servía por lo menos de referencia para el crecimiento posible del gasto en el régimen contributivo. De ahora en adelante, esa referencia se perdió. ¿Con qué límites financieros van a actuar ahora las entidades que se encarguen de definir el Plan Obligatorio de Salud? ¿Estaremos expuestos a un crecimiento exponencial aún mayor del gasto en salud, como ha sido el caso, por ejemplo, de los Estados Unidos?  
Como si lo anterior fuera poco, el Congreso introdujo otra restricción adicional a los recursos que se recojan vía el Impuesto sobre la renta a la equidad, CREE.  Las finanzas del gobierno central están obligadas a incrementar a perpetuidad el presupuesto del SENA y del ICBF en un monto del 2% real. No existe en Colombia ninguna otra entidad que tenga este tipo de protección presupuestal.
Otras disposiciones
Frente al proyecto del Gobierno, el Congreso introdujo el artículo 7, que adiciona el Estatuto Tributario, dando un tratamiento especial a los diplomáticos. Elimina del cálculo de la renta gravable la prima especial y la prima del costo de vida que se les había otorgado mediante un decreto del año 2009. Para el resto de trabajadores colombianos una parte sustancial de sus incrementos salariales tiene como propósito compensar el comportamiento de la inflación. Sin embargo, ello no es óbice para que esos incrementos hagan parte de su renta gravable. Claramente, se trata de una norma inequitativa.  
Recordemos por otra parte que el Gobierno había propuesto gravar las pensiones que estuvieran por encima de 380 UVT ($10.000.000). Como se ha logrado establecer en los debates recientes, la gran mayoría de estas pensiones corresponde a exparlamentarios y exmagistrados.  El Congreso no tuvo ningún escrúpulo en legislar en causa propia. Simplemente eliminó esta disposición del proyecto. Continuará entonces rigiendo el sistema actual que exime del impuesto a todas las pensiones que estén por debajo 1000 UVT  ($26 millones)
La clasificación de las personas naturales que quedó en la Ley (art 10), es bastante extraña: las divide en Empleados y Trabajadores por Cuenta Propia. Deja por fuera los rentistas de capital y las personas que no estén agrupadas en ninguna de las anteriores categorías.
En la propuesta del Gobierno se le aplicaba el Impuesto Mínimo Alternativo Nacional (IMAN) a todas las personas naturales, incluidas los trabajadores por cuenta propia y los rentistas de capital. Esta propuesta tenía como propósito poner un límite a las deducciones utilizadas para disminuir la renta gravable, deducciones que favorecen en la práctica a las personas de ingresos más altos. Pues bien, el Congreso, en su sabiduría, determinó que este sistema “presuntivo y obligatorio” de determinación de la base gravable solo es aplicable para los empleados, definidos estos como aquellos que reciban un 80% o más de su ingreso por la prestación de servicios por cuenta y riesgo del empleador o contratante. No se aplica el IMAN para los rentistas de capital ni a los asalariados o contratistas que tengan ingresos complementarios superiores al 20% de sus ingresos totales.
Entendamos la situación creada con un ejemplo. Pedro y Juan trabajan en una empresa, y ambos reciben un ingreso de $120 millones anuales. Pedro no tiene ningún ingreso adicional. Juan, sin embargo, recibe rentas, dividendos, rendimientos financieros, por otros $120 millones. Pedro  podrá hacer deducciones, pero el efecto de éstas está limitado, por cuanto como mínimo tendrá que pagar el IMAN. Juan, en cambio, no será tratado como empleado: podrá hacer todas las deducciones posibles, y a él no se le aplicará el IMAN.
En fin, ni el gobierno propuso, ni en el Congreso prosperó una iniciativa destinada a gravar los dividendos distribuidos a las personas naturales. Es precisamente en el impuesto personal donde operan los  mecanismos redistributivos del sistema tributario. Se desperdició esta oportunidad. Otra vez será.  

 

miércoles, 16 de enero de 2013

¿Cómo quedó al fin la reforma tributaria?

Una primera reacción frente a algunas de las disposiciones contempladas en la Ley 1607 de 2012.
 
 
Cuando el gobierno presentó el proyecto de reforma tributaria, publicamos una entrada en este blog , en el cual señalábamos los aspectos que considerábamos positivos o negativos. Ahora que ha sido publicada la versión final de la ley, es posible hacer es posible hacer un balance general de ella, tal como quedó.
Es necesario advertir a los lectores que los criterios para evaluar una medida tributaria son a veces imprecisos. Normalmente es de esperarse de un sistema tributario que cumpla con condiciones básicas de eficiencia económica (no desaliente la inversión privada o la generación de empleo), que sea equitativa (ingresos iguales deben pagar impuestos iguales), progresiva (el que gane más debe pagar porcentajes mayores de sus ingresos) , y que sea simple en su comprensión para el contribuyente, en sus mecanismos de recaudo y en el control para la autoridad tributaria.   Es imposible conciliar plenamente  todos estos objetivos. La eficiencia y la equidad son a veces contradictorias, lo mismo que la simpleza de la norma frente a los mecanismos de control y fiscalización. La apreciación sobre la bondad de una medida tributaria siempre  estará influenciada por las preferencias individuales del analista.
Hecha esta precisión, señalemos los aspectos, que desde mi punto de vista,  pueden ser considerados como positivos y negativos de la reforma recién aprobada.
Tributación de personas naturales
En general, las normas reflejan un deseo por introducir una mayor progresividad a la tributación de las personas naturales (salvo el caso de los rentistas de capital, punto sobre el cual hablaremos en otra entrada). La posibilidad de que las personas no obligadas a declarar renta puedan hacerlo remedia una injusticia notoria. El impuesto para estas personas era equivalente a la retención que se les había aplicado. Esto era particularmente grave en el caso de los trabajadores formales independientes de bajos ingresos, a quienes se les retenía un 10% de sus ingresos, pero, si ganaban menos de  $36 millones de pesos anuales y tenían un patrimonio inferior a $117 millones (ambas cifras para el 2012) tenían prohibido declarar renta. En un caso extremo, una persona que ganara $20 millones al año ( y que no tuviera patrimonio suficiente para poder declarar), terminaba pagando la misma tasa de tributación (10%), que una que ganara $52 millones. Por otra parte, esta última tenía derecho a utilizar las exenciones normalmente disponibles para las personas naturales, con lo cual su tasa efectiva de tributación disminuía todavía más.   
Se disminuyó en algo la posibilidad de utilizar los fondos voluntarios de pensiones y cesantías y las cuentas para el fomento de la construcción (AFC), cuyos beneficiarios son especialmente personas de altos ingresos.  Pero el congreso le quitó bastante fuerza a la propuesta del gobierno. Ésta contemplaba la obligación de congelar los recursos  por lo menos por 20 años. La ley estableció este período en 10 años y  permitió que el retiro de fondos antes de dicho plazo no pierda los beneficios tributarios, siempre y cuando los recursos se utilicen para la adquisición de vivienda. No se señala en ninguna parte que se trate de vivienda propia para el aportante. Tampoco en la obligación de mantener esa propiedad durante un tiempo. ¿Quiere usted ahorrar manteniendo el beneficio tributario?: retire su dinero, compre una propiedad destinada a vivienda, y, ya se que la mantenga en su poder o que la venda, habrá obtenido un importante beneficio tributario. Esta norma es además de ineficiente (genera una demanda artificial por propiedad raíz, motivada exclusivamente por razones tributarias), inequitativa: favorece a las personas más pudientes, y se va traducir en una presión adicional en los precios de la propiedad raíz (aumenta la burbuja inmobiliaria),  lo cual perjudica a los más pobres entre quienes están haciendo esfuerzos por comprar su primera vivienda.
En nuestra citada entrada, habíamos señalado el problema derivado de la congelación de recursos por 15 años (en un escenario máximo) a quienes habían tomado la decisión de ahorrar en fondos de pensiones. El Congreso corrigió este problema, en la medida en que la norma se aplica  a los aportes voluntarios que hubiera realizado el trabajador antes del 31 de Diciembre del 2012.
Contratos de estabilidad jurídica
Una muy buen noticia: el Congreso derogó completamente (artículo 166) la Ley 963 de 2005, que instauró los nefastos contratos de estabilidad jurídica, contratos sobre los cuales tuvimos oportunidad de pronunciarnos en diferentes ocasiones (ver por ejemplo aquí y aquí) . Deja esta norma, sin embargo, un legado muy difícil de administrar: 66 empresas van a tener un régimen tributario diferente, que les darán ventajas competitivas injustificadas sobre sus competidores (ver aquí la lista de contratos firmados)  
El artículo en mención , establece, sin embargo una curiosa excepción: ley 963 sigue aplicando, no solo para quienes hayan firmado estos contratos ( esto es apenas lógico, puesto que ya habían adquirido este derecho) sino a las que tengan solicitudes en trámite de aprobación en el momento de la entrada en vigencia de la Ley. Qué pasa si una empresa presentó una solicitud de estabilidad sobre una norma que fue cambiada por la Ley 1607? Suponemos que el gobierno no aprobará dicha solicitud. Pero tendrá que estar alerta. Casos así se vieron en el pasado gobierno (ver aquí)
Pese a la opinión de algunos colegas de profesion (ver aquí por ejemplo), sigo considerando positivo que hayan disminuido los recursos parafiscales destinados a financiar al SENA y al ICBF. Los enemigos de esta eliminación pretender contradecir dos principios básicos de la economía: que las empresas, como cualquier agente económico, responde a los incentivos, y que una caída en el precio de un bien, servicio, o factor de producción (en este caso el factor trabajo), estimula su utilización.  Las contribuciones parafiscales no explican por sí solas los bajos niveles de empleo formal en Colombia, pero si es indudable que algo contribuyen a ello. . Ello explica que un gobierno de izquierda como el de Dilma Rouseff, haya considerado conveniente reducir los impuestos a la nómina a muchos actividades económicos, especialmente a aquellas altamente intensivas en mano de obra (ver aquí una noticia al respecto). Por otra parte, ni el ICBF ni el SENA quedaron desfinanciados, puesto que se les garantiza hacia el futuro un crecimiento real de 2 puntos porcentuales a ambas entidades
En una  próxima entrada continuaremos comentando otras disposiciones de esta reforma.