La caída en precios, del petróleo, la devaluación del peso y el menor crecimiento económico tendrán efectos negativos en las finanzas del gobierno nacional.
Hemos mencionado en nuestras anteriores entradas los efectos
de la baja en los precios del petróleo sobre la tasa de cambio y las
cuentas internacionales del país . Es el turno para hablar de la situación
fiscal. Desde finales de Enero las tendencias en la baja de precios del
petróleo y la mayor devaluación del peso se han agudizado. Ahora queremos tener
en cuenta estos desarrollos en el
análisis de las finanzas del gobierno nacional.
Como referencia principal para esta entrada, me voy a apoyar
en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), que constituye el
instrumento por excelencia de la planeación financiera del gobierno, en
cumplimiento de lo establecido en la Ley 819 de 2003, de trasparencia fiscal.
La última versión de este documento se puede encontrar en la página web delMinisterio de Hacienda.
Como se puede apreciar en la página 151 de dicho documento,
el precio del petróleo proyectado en ese momento como promedio para el 2014 era
de US$97 y para el 2015 de US$99. De allí en adelante se iría a presentar un
incremento anual de un dólar hasta el 2024. Se esperaba por otra parte que el
crecimiento económico fuera del 4,7% en el 2014 y de 4,9% en el 2015. A partir
de estas cifras se hicieron los cálculos sobre ingresos tributarios y de
capital (por ejemplo, los dividendos recibidos por Ecopetrol), y las
proyecciones de gasto del gobierno. Se supone que estas proyecciones deben
permitir una correspondencia del gasto con la sostenibilidad de la deuda
pública y con las metas de reducción del déficit fiscal estructural contempladas
en la Ley de la Regla Fiscal (1473 de 2011). El déficit fiscal del gobierno nacional
se calculaba en consecuencia en 2,4% del PIB.
Un mes más tarde, cuando ya el precio del petróleo había
bajado sustancialmente, el gobierno presentó el proyecto de presupuesto . En el transcurso de dicho mes, el déficit proyectado (aún calculando los recursos
provenientes de la ley de reforma tributaria que el gobierno presentó y que el Congreso aprobó) había aumentado en
0,5% del PIB.
A pesar de los nuevos escenarios macroeconómicos derivados de
la baja en el petróleo, de la devaluación del peso y del menor crecimiento
económico proyectado para el 2015, no se
ha presentado todavía por parte del gobierno una actualización de dicho Plan
Financiero. El único documento público (es decir, disponible en la página web
del Ministerio) que hace referencia a estos nuevos escenarios es un comunicadode prensa publicado el 29 de diciembre, en el que se anuncia una reducción en la tasa de crecimiento proyectada (a 4,2%),
y un aumento del déficit fiscal del gobierno nacional al 2,8% del PIB, dato consistente con el mensaje presidencial.
Este déficit sería cíclico (es decir, no estructural, volveremos sobre este
tema más adelante), y se explicaba por
la caída en precios del petróleo frente a su nivel de largo plazo ( 0,5% del
PIB) y por la brecha del ciclo económico, es decir, por un crecimiento de la
economía por debajo se producto potencial, del 0,1% del PIB.
No aparece en este comunicado el efecto
de los mayores intereses en pesos derivados de una tasa de cambio mayor.
Tampoco aparece el efecto de las medidas de contracción (o de aplazamiento del
gasto) que ha anunciado el Ministro de Hacienda.
En lo que sigue, vamos a hacer un esfuerzo por mostrar los
efectos de esta nueva situación de la
coyuntura sobre las finanzas públicas, tomando como punto de referencia el MFMP
de junio de 2014. Nos centraremos en los
efectos para el 2015. Los cálculos son necesariamente aproximados, en la medida
en que no se dispone de la información detallada que permita una mayor precisión.
La nueva coyuntura tiene tanto elementos negativos como
positivos sobre las finanzas del gobierno.
Elementos negativos.
-
La caída en precios se refleja necesariamente en
la rentabilidad del principal activo generador de dividendos que tiene el
gobierno nacional: Ecopetrol. Estas menores utilidades se reflejarán en menores
dividendos.
-
Las compañías petroleras y sus empresas proveedoras
(por ejemplo, las compañías de servicios petroleros) han visto disminuidos sus ingresos. Ello se
reflejará tanto en sus declaraciones de renta correspondientes al 2014 (la baja
en precios comenzó en junio) como en los
montos de retenciones pagadas durante el 2015.
-
Los montos en pesos de los intereses de la deuda
externa aumentarán, puesto que el gobierno deberá adquirir los dólares
necesarios para su giro a precios más altos.
-
La actividad económica disminuye. Primero cae el
PIB con relación a la proyección (es de esperar que bajen las actividades de exploración y de explotación
de petróleo), después el ingreso nacional (deterioro en los términos de
intercambio, que se traduce en menores utilidades y salarios de residentes en el país) y por lo tanto la demanda interna por bienes y
servicios, aún de aquellos sectores ajenos a la actividad petrolera. Lo
anterior ocasiona que bajen los recaudos de impuestos, en especial aquellos que
tienen una alta “elasticidad “ al ingreso nacional (renta, ventas, consumo,
CREE).
- En la medida en que una parte de la deuda
pública está representada en dólares, esto puede ocasionar un deterioro en
indicadores de sostenibilidad como el de
deuda/PIB. Si bien esto no tiene un efecto inmediato en caja (aparte del incremento en intereses ya
mencionado), si puede tener consecuencias importantes en términos de los indicadores de riesgo país, y del
esfuerzo que deben hacer las finanzas públicas por lograr una senda razonable
de sostenibilidad de la deuda. Sobre este punto volveremos más adelante.
Me he dado a la tarea de hacer
algunos cálculos iniciales sobre los efectos
de la nueva coyuntura.
Caída en la tasa de crecimiento.
Calculando un crecimiento del PIB en pesos corrientes del 7% para el 2014 (crecimiento acumulado de los
tres primeros trimestres del año), el PIB nominal del 2014 ya no sería de $762 billones, como lo tenía estimado el MFMP, sino de $756
billones. Por otra parte, ya el Banco de la República redujo las expectativas de
crecimiento para el 2015 al 3,6%. (ver aquí), .
Suponiendo que se cumpla la meta de inflación en su rango medio, es decir, que
sea del 3% para el año 2015, el PIB nominal para este año ya no será de $823
billones como lo tenía estimado el MFMP y el mensaje presupuestal (pag 31) sino
de $807 billones.
Ello tiene dos efectos: en primer
lugar, los mismos números aumentan el déficit con relación al PIB. El mismo monto de déficit proyectado, $22,9
billones pasaría a ser de 2,8% del PIB, como bien lo reconoce el
comunicado de prensa del gobierno del 29 de Diciembre, solo por este fenómeno.
Dividendos de Ecopetrol
El año pasado el monto de
dividendos por acción fue de $260 pesos. Para este año, el efecto combinado de
menores utilidades y de un menor porcentaje de repartición de utilidades (para
no afectar tanto los programas de inversión de la empresa) hizo que la Junta
directiva le propusiera a los accionistas un dividendo de solo $130 pesos. Como resultado de esto, el
gobierno va a recibir solo $5,5 billones, monto que es la mitad del año
anterior. El monto que había estimado el gobierno en el mensaje presidencial (pag
50) era de $9,6 billones.
Caída en los ingresos tributarios.
Ingresos externos. Aparte de los dividendos de Ecopetrol, el
gobierno nacional tiene una “cobertura natural”, con ciertos ingresos que están atados al
comportamiento del dólar: los tributos pagados por compañías petroleras, y los
aranceles y el IVA sobre productos importados. Desafortunadamente, lo más
probable es que sea menor la cantidad de dólares que sirven para liquidar estos
ingresos. En el caso de los impuestos petroleros, por los menores precios por
barril, que se traducirán indudablemente en menores utilidades del 2014 y en
menores retenciones en el 2015. En el caso de los productos importados, es de
esperarse que la mayor tasa de cambio y la desaceleración económica se traduzcan
en menores importaciones.
El efecto compensatorio esperable
en el mediano plazo de crecimiento en
las exportaciones no debe reflejarse todavía en el 2015, salvo en ciertos
productos como las flores, que pueden reaccionar rápidamente a la mayor
competitividad cambiaria. En otros casos (confecciones, otros productos
agrícolas e industriales), es necesario esperar a que los productores se
decidan a invertir y a conquistar nuevos
mercados, y que esos esfuerzos fructifiquen.
Sería muy optimista pensar que las exportaciones y por lo tanto los ingresos tributarios
ligados a ellas van a reaccionar en el 2015.
Por todo lo anterior, hemos
supuesto que los ingresos van a mantener su participación en el PIB en el 2015.
Ingresos internos. Suponiendo que continúe la misma relación del impuesto a la renta, del CREE y del IVA interno con el PIB nominal, la caída en este se traducirá en unos menores impuestos de 0,1 puntos del PIB.
Mayores intereses
En los supuestos macroeconómicos del
MFMP no está contemplada explícitamente la tasa de cambio proyectada para el
2015. Sin embargo, utilizando los datos en pesos y dólares (cuadro 3.9), que proporciona información sobre los desembolsos
e intereses proyectados en pesos y en dólares, es posible concluir que la tasa implícita de cambio del
MFMP era de $1956.
Como cualquier economista sabe,
es imposible predecir el comportamiento de la tasa de cambio. Suponiendo
simplemente que se mantenga la tasa representativa de la fecha en que se
escribe esta entrada ($2565,61), el gobierno tendría que desembolsar por
intereses un monto superior en 6 billones adicionales (0,7 puntos del PIB).
El efecto combinado de todos
estos factores es de de $ 10 billones, equivalente
a 1.3% del PIB con relación a las cifras del MFMP. De no mediar ningún recorte
en el programa de gastos el déficit ascendería por lo tanto a un 3,7% del PIB.
Un factor adicional: la deuda externa del gobierno central ha aumentado como consecuencia de la devaluación. Al finalizar el 2014 ya era de 38% con relación al PIB, superior al 36,9% que se había planteado en el MFMP. Al finalizar el año 2015, teniendo en cuenta el programa de desembolsos y amortizaciones programado (cuadro 3.9 del MFMP), la devaluación en la tasa de cambio y la disminución en la tasa de crecimiento la relación deuda/PIB será del 39%, cuando la senda de decrecimiento programada inicialmente suponía un 36,4 %.
Un factor adicional: la deuda externa del gobierno central ha aumentado como consecuencia de la devaluación. Al finalizar el 2014 ya era de 38% con relación al PIB, superior al 36,9% que se había planteado en el MFMP. Al finalizar el año 2015, teniendo en cuenta el programa de desembolsos y amortizaciones programado (cuadro 3.9 del MFMP), la devaluación en la tasa de cambio y la disminución en la tasa de crecimiento la relación deuda/PIB será del 39%, cuando la senda de decrecimiento programada inicialmente suponía un 36,4 %.
Comparto con muchos analistas que
señalan que no es realista ni conveniente que el gobierno se ciña a la senda de
decrecimiento en la deuda pública planteada inicialmente. Ello exigiría un esfuerzo
extraordinario de contracción del gasto, o de incremento en impuestos, que tendría efectos recesivos. Las finanzas
públicas serían pro-cíclicas en lugar de anti-cíclicas que es lo que
normalmente se espera de ellas. Afortunadamente
estamos bastante lejos de las presiones que deben enfrentar países como Grecia
o Venezuela. El déficit coyuntural para el 2015 y posiblemente para el 2016
debe ser mayor al planteado inicialmente en el PFMP.
Pero es indudable que se
justifica, estructuralmente, un grado de ajuste en el comportamiento del gasto
público del gobierno central. No todo puede arreglarse con mayores
impuestos.
El propósito de la leyes de responsabilidad
fiscal y de la regla fiscal es el de que ahorremos (o paguemos deudas) en las
épocas buenas para que podamos desahorrar ( o endeudarnos) en las épocas malas.
Ello supone que en lo que se
refiere al petróleo, un determinante fundamental de las finanzas
públicas, como se ha visto, se debe
definir cuál es su precio normal en el largo plazo, de tal manera que cuando se
esté por encima de ese nivel ahorremos, y
cuando se esté por debajo nos gastemos esos ahorros o nos endeudemos.
En su primera reunión, celebrada en Mayo de 2013, el Comité Consultivo de la regla fiscal definió para dicho año
un precio de largo plazo de US$99. .
En la reunión celebrada en octubrede 2014, y cuando ya había empezado la descolgada del petróleo, el comité decidió
que dicho precio fuera de US$97 .
Es cierto que las disposiciones
sobre la regla fiscal nos llegaron bastante tarde, cuando ya había pasado gran
parte del período de bonanza petrolera. Pero los datos recientes nos indican
que estas proyecciones de precios del petróleo fueron demasiado optimistas. Y no
forzaron un ahorro, por lo menos en el
2013 y a principios del 2014. Es necesario aprender la lección.
Es urgente que el gobierno
presente su actualización del plan financiero, y que el comité de la regla
fiscal actualice sus proyecciones del cálculo del déficit estructural. El sector
privado, los mercados financieros y los mercados estarán pendientes de estos datos.
Invito a los lectores a seguirme en twitter, en la cuenta @pachoazuero
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