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domingo, 28 de febrero de 2016

Las propuestas de la comisión de expertos: el impuesto de renta a las empresas.

La comisión de expertos designada por el gobierno ha hecho unas propuestas muy sensatas y convenientes en lo que tiene que ver con los impuestos corporativos y sobre su integración con los dividendos recibidos por las personas.
 
Vamos a analizar en ésta y en las próximas entradas las propuestas que ha presentado la Comisión de Expertos para la reforma tributaria. Nos vamos a ocupar en esta ocasión del tema del impuesto de renta a las empresas.
En primer lugar, vale la pena recordar que el objeto del impuesto de renta son siempre las personas. Se busca que todos los residentes en el país (o las personas que obtienen ingresos por actividades económicas en el mismo),  contribuyan con la financiación del gasto público según su capacidad de pago.
Las empresas son simplemente un instrumento que utilizan las  personas para invertir, para obtener utilidades y para hacer crecer su patrimonio.  Ello lleva a una pregunta que se hacen permanente los economistas tributarios. Frente al ingreso generado en las empresas,  ¿en dónde es mejor poner el impuesto, en la empresa o en su accionista?
Existen tres posibilidades: gravar únicamente a las persona por las utilidades recibidas (sin gravar a la empresa), gravar a  la empresa (sin gravar  a sus accionistas), o integrar los dos impuestos de tal manera que una parte del impuesto grave  a la empresa y otra a su accionista.
Gravar a las personas. 
Gravar únicamente a la persona, y eliminar la tributación sobre la renta de las empresas crearía un problema: la mejor manera de evadir la tributación a las utilidades del capital consistirá en reinvertir las utilidades.  Quedaría una parte importante de los ingresos de la economía atrapados dentro de las empresas.  Frente a quienes argumenten que esto sería positivo, tal vez valga la pena recordar algo: si una empresa no tiene proyectos buenos, lo que le conviene a toda la economía es que reparta un mayor porcentaje de sus utilidades. Incluso, en un caso extremo, lo mejor sería que se descapitalizara, recomprándoles parte de su participación a sus accionistas. Estos decidirán qué hacer con su dinero, si invertirlo en otro negocio con mejores posibilidades o  consumirlo.  Tan ineficiente es que una empresa decida no invertir por razones tributarias (por ejemplo, si existe un impuesto al patrimonio empresarial, como en Colombia), como si decide sobreinvertir por las mismas razones.
Gravar únicamente a las empresas, la solución colombiana.  
Gravar únicamente a las empresas, y eximir por lo tanto a los dividendos recibidos por los accionistas,  fue la solución adoptada en Colombia en la reforma tributaria de 1986, y es la que continúa hasta la fecha.  Hasta ese año se gravaba tanto a la empresa (por las utilidades generadas) y al accionista (por lo dividendos recibidos), situación que era denominada “doble tributación”, que, supuestamente, atentaba contra el desarrollo empresarial y del mercado de capitales.  Esa reforma rebajó el impuesto a las empresas del  40% al 30% (aun cuando eliminó, es necesario reconocerlo, muchas deducciones injustificadas, proceso que se reversaría posteriormente), y la tarifa máxima para las personas naturales se redujo del 56% (que había sido establecida por la reforma de 1974) al mismo 30%  (no tenia sentido, con ese régimen, establecer una tarifa marginal a las personas superior a la tarifa corporativa).  Uno de los efectos de esta situación es que disminuyó notablemente la progresividad del impuesto a la renta. Un accionista de una empresa terminó pagando la misma tasa, independientemente de que su participación fuera grande o pequeña.  
 
En las sucesivas reformas tributarias que vinieron posteriormente se fueron introduciendo tratamientos preferenciales para ciertas actividades económicas, a través de la definición, sin ninguna justificación económicamente válida, de rentas exentas (es decir, no computables como ingreso), deducciones (contabilizar como costos gastos que no lo eran), descuentos tributarios (rebaja en el impuesto a pagar) y tarifas diferenciales más bajas. Un ejemplo de éstas últimas son las empresas ubicadas en Zonas Francas, que pagan un impuesto combinado de renta y CREE del 15% frente a un tarifa nominal del 33%  (para los mismos impuestos) para el resto de empresas.
Como resultado de esta situación el impuesto corporativo en Colombia incumple un principio básico del tributo en una democracia: a ingreso igual, tributo igual. Un estudio de la DIAN[1], señala que la tarifa efectiva del impuesto de renta pagada por los distintos sectores económicos puede estar entre el 7% para actividades como educación, y el 43% para actividades agrupadas en el concepto “explotación de minas y canteras”. La tasa efectiva total de tributación, es decir, la que tiene en cuenta los impuestos locales, las contribuciones parafiscales (SENA, ICBF y Cajas de Compensación), y los aportes a la seguridad social, está entre un 46% para el sector de Electricidad, gas, vapor y aire acondicionado, hasta un 105% para el sector de agricultura, silvicultura y pesca.  
Téngase en cuenta que el documento de la DIAN calcula estas tarifas comparando el impuesto a la renta pagado con relación a las utilidades tributarias, que son inferiores  a las contables (especialmente por la existencia de las rentas exentas, a las que hicimos referencia anteriormente). Se registra según los ingresos declarados por las empresas. En consecuencia, si las utilidades tributarias son menores,  por evasión, o por la existencia de normas sectoriales que favorecen a determinados sectores, la tasa efectiva así calculada tenderá a ser muy alta (lo cual podría explicar la aparentemente alta tasa de tributación de las actividades agropecuarias).
 
Para evitar esta inconsistencia, un estudio de Fedesarrollo (ver aquí),  hizo el ejercicio tomando como punto de referencia las utilidades contables reportadas por las empresas ante la Superintendencia de Sociedades, y contabilizando además el IVA no descontable y el gravamen a los movimientos financieros, y encontró que la tasa efectiva de tributación podría ir desde un 44% para el sector transporte y comunicaciones, hasta un 103% en el sector de servicios públicos.  Por tamaño, los autores encuentran que la tasa efectiva de las empresas grandes es de 45,5% mientras que para las empresas pequeñas puede llegar al 98,7%.  
Frente a las necesidades de recursos del estado, la solución encontrada en las últimas reformas tributarias ha consistido en aumentar la carga tributaria empresarial a las empresas que tributan, mientras se han mantenido los regímenes especiales de rentas exentas, deducciones y tarifas diferenciales.  Esto ha aumentado la dispersión en las tarifas efectivas así como la carga tributaria de las empresas normales, aquellas que no son favorecidas con exenciones, deducciones especiales o tarifas diferenciales menores. Esta situación, así como la sobretasa al impuesto sobre la renta para la equidad durante los años 2015 a 2018 (Ley 1739 de 2014), han llevado a que, como lo señala la comisión de expertos, la tarifa combinada de renta más CREE, es para esas empresas del 34%, la décima más elevada del mundo, por encima del promedio de América Latina (27,5%) de la OCDE (24,1%), y del mundo (23,6%). Añádase a ello el impuesto al patrimonio, rebautizado en el 2012 como impuesto a la riqueza, y que se está aplicando a las empresas, castigando por esta vía la reinversión de utilidades (recuérdese que las empresas no son ricas o pobres, lo son sus dueños).
Por otra parte, la exención a los dividendos se ha traducido en que el impuesto a la renta no tiene características de progresividad. Como lo señala la comisión, citando el estudio de Alvaredo y Londoño que ya habíamos comentado aquíel 1% más rico de la población que concentra el 20% del ingreso total, paga una tarifa efectiva del 11%, mientras que el 0,1% más rico paga solo el 4% (en sentido estricto, sería necesario imputarle a estos estratos los impuestos pagados por las empresas). Otro ejemplo de ausencia de progresividad consiste en que un pequeño accionista de una gran empresa paga la misma tasa de tributación sobre las utilidades de la misma que el accionista controlador. En sentido estricto, la progresividad exige que la tarifa crezca en la medida en que aumenta el ingreso.
Integración entre el impuesto corporativo y el personal.
La propuesta de la Comisión de Expertos frente al impuesto corporativo tiene dos componentes: crear un nuevo impuesto sobre las utilidades empresariales (que reemplazaría el de renta y el CREE), que se calcularía sobre las utilidades contables de las empresas. Se eliminarían así las rentas exentas y deducciones no justificadas, y también se unificarían las tarifas, en un nivel que  podría estar entre un 30% y un 35%.  Intuyo en principio que el efecto de reducir la tasa efectiva se compensaría ampliamente, desde el punto de vista del recaudo,  con la eliminación de los tratamientos privilegiados. . Obviamente, hay que hacer los cálculos.  Me parece altamente conveniente esta propuesta. Sobre este tema había escrito anteriormente ( ver aquí).
Por otra parte, en cuanto a los dividendos, la Comisión de Expertos propone gravarlos en cabeza de las personas naturales, pero ellas tendrían un descuento tributario hasta del 20% del monto recibido. La ventaja de esta propuesta consiste en que la persona paga según la tasa de impuestos personal que le corresponda a su nivel de ingreso, hecho este cálculo, comienzan a operar los descuentos. El valor del descuento no es mayor por lo tanto para los contribuyentes más ricos. Incluso habría campo para ampliar algo la tasa máxima para los altos ingresos (sobre los impuestos a la renta en personas hablaremos en otra entrada).
Una persona que esté en los niveles más bajos del ingreso (a quienes se aplique una tarifa marginal inferior al 20%), y que reciba dividendos, quedaría eximido de pagarlos.  ¿Qué pasa si el accionista es un extranjero?  Pues simplemente se les cobraría una tasa entre el 10% y el 15%, que se cobraría a través de un sistema de retención. Ahora bien, si la empresa está en un paraíso fiscal (o más eufemísticamente, en una zona de baja tributación), se le aplicaría la máxima tarifa marginal correspondiente a las empresas naturales o a las personas. No olvidemos que muchas empresas colombianas han optado por el fácil expediente de ubicarse en un paraíso fiscal, y registrar su operación en Colombia como filial de una inversión extranjera.  
En general,  manifiesto que me gustan las propuestas de la Comisión de Expertos en lo que tiene que ver con los impuestos a las empresas. Ojalá el Gobierno se decida a apoyarlas y a incluirlas en el proyecto de Ley que deberá presentar al Congreso. 


[1] Avila G. 2015. Tarifas efectivas promedio de las personas jurídicas – Año 2013. Documento Web 058
Septiembre de 2015. No encontré el documento en la página web de la DIAN, lo que me impide marcar el link.


sábado, 20 de febrero de 2016

La situación fiscal actual y la necesidad de una reforma tributaria.


El deterioro de la situación fiscal ocasionado por la caída en los precios del petróleo exige un ajuste importante en las finanzas públicas. Ese ajuste debe darse tanto en gastos como en ingresos. Es inevitable una reforma tributaria
 En este y en las siguientes entradas a este blog nos ocuparemos de la propuesta de reforma tributaria que ha planteado la comisión de expertos designada por el gobierno. Esa propuesta puede encontrarse aquí.

Una primera pregunta que surge es si se justifica o no una reforma. Nuestro punto de vista es el que de que sí se necesita, tanto para aumentar el recaudo como para quitarle  a nuestro sistema tributario claros rasgos de inequidad y de ineficiencia.

En el  cuadro siguiente se muestra el comportamiento de los ingresos, los gastos y el déficit (diferencia entre los anteriores), en los 10 últimos años.





Hasta el 2014, se presentó un aumento importante, tanto en los ingresos como en los gastos. El hecho de que hubieran crecido más los primeros,  especialmente a partir de los ingresos derivados de la actividad petrolera, permitió que el déficit se redujera hasta 1,8% del PIB en el 2013.

La caída en el precio del petróleo, que comenzó a presentarse a mediados de 2014, tuvo consecuencias importantes sobre las finanzas públicas, como lo señalamos en su momento. Ver aquí.

Dadas las cotizaciones actuales del petróleo  (US$33 para la referencia Brent),  se ha presentado una caída del 69% en el precio de un producto que en el 2013 representaba un 20% de los ingresos tributarios del gobierno nacional (impuesto pagado por las compañías petroleras y dividendos de Ecopetrol). 
Por otra parte, la devaluación del peso, por su efecto sobre la contabilización en pesos de la deuda contratada en dólares ha aumentado el peso de la deuda del gobierno en el PIB: de un 31% en el 2012 pasó al  40% al finalizar el 2015. Esto tiene consecuencias importantes en el esfuerzo para lograr la sostenibilidad de la deuda en el largo plazo: ahora es mucho mayor el esfuerzo para poder reducirla. La devaluación también ha incidido en la factura anual de intereses en ocho puntos básicos del PIB en el mismo período (de 2,4% a 3%).

Se supone que la regla fiscal, establecida en la Ley  1473 de 2011, debería haber servido para amortiguar las finanzas públicas frente a las oscilaciones, tanto frente a los precios del petróleo, como frente a los ciclos de la actividad económica. El propósito de esta ley era el de obligar al gobierno nacional a ahorrar (o pagar deudas) en épocas de vacas gordas, a fin de que se pudiera desahorrar (o endeudarse) en las de vacas flacas. 
Ello exigía, en lo que se refiere al petróleo, definir cuál sería su precio “normal”  en el largo plazo, de tal manera que cuando se estuviera por encima de ese nivel  se ahorrara (es decir se generara un superávit fiscal) y, cuando se estuviera por debajo se pudiera gastar ese ahorro, o aumentar el endeudamiento. En su primera reunión, celebrada en Mayo de 2013, el Comité Consultivo de la regla fiscal definió para dicho año un precio de largo plazo de US$99. Ver el acta aquí.

En la reunión celebrada en octubre de 2014, y cuando ya había empezado la descolgada del petróleo, el comité decidió que dicho precio fuera de US$97. Ver aquí.  
Como consecuencia de lo anterior no se forzó un ahorro suficiente en los años de precios altos. Hoy es imperativo un ajuste de las finanzas públicas, tanto en los gastos como en los ingresos.  El déficit fiscal “estructural”, al que se llegue en el 2018, debe ser como máximo del 1,8%, según la Ley 1473.  El déficit proyectado para el 2016 es del 3,6%.

¿Y qué pasa si el petróleo no sube? El hecho de que hoy se estén produciendo millones de barriles diarios por encima de lo que el mundo necesita, ha llevado a los expertos a pensar que, por lo menos en los próximos dos años, no se va equilibrar el mercado. Por lo tanto, la mejor, y más prudente,  predicción sobre el comportamiento de los precios del petróleo serían los precios actuales.  

Una parte del ajuste fiscal deberá realizarse a través de programas de reducción y racionalización de gasto.  El gobierno ya ha avanzado algo en ese camino. Frente a una proyección inicial de gastos de funcionamiento para el 2015, hecha a mediados del 2014, de $120 billones,  se ha anunciado que el gasto efectivo fue solo de $108 billones. Los gastos de inversión serán en el 2016, y según la actualización en el Plan Financiero anunciado por el Ministro de Hacienda inferiores en un 27% a la cifra del 2015. Como proporción del PIB, estos pagos bajarán de un 3% a un 2,1%.  
Reducciones adicionales en los gastos de funcionamiento van a exigir reformas estructurales, tanto constitucionales como legales, en temas como el régimen de pensiones, la participación de los departamentos y municipios en los ingresos  corrientes de la nación, los sistemas de remuneración de algunas categorías de funcionarios públicos, etc. No es seguro que exista la voluntad política en el Congreso por comprometerse en esas transformaciones,  cuyos efectos, además, solo empezarían a notarse en el mediano plazo.  

En conclusión,  sí se necesita una reforma tributaria, que aumente los ingresos corrientes del Gobierno Nacional. La  Comisión de Expertos ha hecho unas propuestas concretas. Comenzaremos a discutirlas a partir de la próxima entrada de este blog.