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domingo, 13 de marzo de 2016

Las propuestas de la Comisión de Expertos. El impuesto a personas naturales


El impuesto a las personas naturales es un instrumento que debe contribuir a la redistribución del ingreso. Ello exige varias reformas. Las propuestas de la Comisión de Expertos apuntan en general, hacia ese propósito. Pero se puede avanzar todavía más.
La mejora en la distribución de ingresos debe ser un objetivo de la política económica, especialmente en un país como el nuestro que se caracteriza por una alta concentración de los mismos. Ello exige actuar en varios campos. Aparte de los aspectos relacionados con los impuestos y con el gasto público, hay factores que ayudan a explicar la alta concentración en Colombia:
-          Las deficiencias en la política de competencia, y el consiguiente poder de mercado de muchos productores o vendedores  se traducen en transferencias directas de consumidores hacia ellos. En la medida en que los dueños de los monopolios u oligopolios pertenecen a los sectores más  ricos de la población, esto refuerza la concentración del ingreso.
-          La protección de que gozan diversas actividades productivas a través de aranceles o de otras limitaciones a las importaciones, también son una carga para los consumidores, a menudo a favor de los productores nacionales, puesto que les permite elevar sus precios. Ello también es regresivo.   
-          Es indudable que la corrupción y el narcotráfico han conducido a una alta concentración del ingreso y de la riqueza,  Si fuera posible recoger información sobre sus efectos, los indicadores de concentración serían mucho más pronunciados.
La política fiscal es uno de los instrumentos a través de los cuales puede mejorar la distribución del ingreso. Por política fiscal debe entenderse tanto la estructura tributaria como la de gasto público. Vamos a concentrarnos en esta entrada en los aspectos relacionados con el impuesto a la renta en cabeza de las personas, que representa un  5,5%  de los impuestos totales del país (incluyendo impuestos recibidos por departamentos y municipios y  las regalías, pero excluyendo contribuciones a la seguridad social),  el  5,8  % de los ingresos del gobierno central y el  0,9% del PIB[1]. Estas dimensiones por sí solas ayudan a explicar el poco peso que tienen los impuestos directos en la mejora de la distribución del ingreso.
Si, como parece inevitable la reforma tributaria deberá contemplar una elevación y racionalización en el IVA (sobre este tema nos ocuparemos en otra entrada),  va a ser necesario compensar los posibles efectos regresivos de ello con cambios progresivos en el impuesto a la renta de las personas.
Algunas de estas reformas deberían contemplar. 
a)      Integrar los impuestos corporativos y los impuestos a los dividendos. Sobre esto ya hablamos en la entrada anterior.
b)      Disminuir el umbral de ingresos para comenzar a pagar impuestos. La comisión propone que se empiece a tributar a partir de $1,5 millones, así sea con una tasa muy baja: 2,5%. Téngase en cuenta que ello solo se aplicaría al 17% más rico de la población según las cifras de la encuestas de hogares.  También considero esto como positivo.
c)      Modificar las tasas marginales y los rangos a los cuales se aplica. La tasa marginal más alta en Colombia es actualmente del 33% para una persona que tenga una renta gravable de más de 4100 Unidades de Valor Tributario  (121 millones para el año 2016). Téngase en cuenta que, puesto que se trata de tasa marginal,  el porcentaje del 33% se aplica únicamente a los montos que excedan esas sumas. La comisión propone conservar el monto al que se aplique la tarifa máxima, y subir ligeramente la tasa marginal (es decir, la tasa que se aplique por encima de ese monto)  al 35%. Por otra parte, propone limitar los beneficios actuales (rentas exentas y deducciones) al 35% de los ingresos para las rentas de trabajo y al 10% para las rentas de capital. En el caso de que una persona tenga ingresos de trabajo y de capital el monto a deducir dependerá del peso relativo de estos ingresos en el total.
Aceptando en general los lineamientos generales de las propuestas de la comisión, considero que es posible mejorar aún más el carácter progresivo del impuesto a la renta, aumentando la  tasa marginal de tributación para los ingresos más altos, y creando tramos adicionales para estos. La tabla adjunta, elaborada a partir de estadísticas de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, muestra cuáles son las tasas marginales más altas y los umbrales a partir de los cuales se aplican. He traducido esos umbrales en dólares ajustados por la capacidad de compra de cada país.  Nótese que  mientras en los países de la OCDE el promedio de la tasa marginal es del 43%, en Colombia es apenas del 33%.  Es posible subir la tasa marginal si se aumentan también los límites superiores a los cuales se aplicaría. 
Fuente: OCDE Tax Database.  Cálculos propios para los dólares ajustados por el poder de compra.
Un tema que quedó definitivamente mal en la reforma tributaria de 2012 fue la clasificación de los contribuyentes. En lugar de conservar el sistema anterior, que diferenciaba el tipo de ingresos según su naturaleza (trabajo y capital, por ejemplo), esta ley decidió definir el sistema de tributación clasificando a los contribuyentes en dos categorías: Empleados y Trabajadores por Cuenta Propia.
En la propuesta inicial del Gobierno cuando se comenzó a discutir esa reforma, se le aplicaba el Impuesto Mínimo Alternativo Nacional (IMAN), a  todas las personas naturales. Esa propuesta tenía como propósito poner un límite a las deducciones utilizadas para disminuir la renta gravable, deducciones que favorecen en la práctica a las personas de ingresos más altos. Pues bien, el Congreso, en su sabiduría, determinó que este sistema “presuntivo y obligatorio” de determinación de la base gravable solo se aplicaría a los  empleados, definidos estos como aquellos que reciban un 80% o más de su ingreso por la prestación de servicios por cuenta y riesgo del empleador o contratante. No se aplica el IMAN para los rentistas de capital ni a los asalariados o contratistas que tengan ingresos complementarios superiores al 20% de sus ingresos totales.
Entendamos la situación creada con un ejemplo. Pedro y Juan trabajan en una empresa, y ambos reciben un ingreso de $120 millones anuales. Pedro no tiene ningún ingreso adicional. Juan, sin embargo, recibe rentas, dividendos, rendimientos financieros, por otros $120 millones. Pedro  podrá hacer deducciones, pero el efecto de éstas está limitado, por cuanto como mínimo tendrá que pagar el IMAN. Juan, en cambio, no será tratado como empleado: podrá hacer todas las deducciones posibles, y a él no se le aplicará el IMAN.
La comisión propone acabar con ese sistema de clasificación de las personas, y pasar a un sistema en el que se sumen los ingresos, tanto de trabajo como de capital. Se establece un límite de beneficios tributarios equivalente al 35% para las rentas de trabajo y al 10% para las de capital. Estoy de acuerdo con esta recomendación.
Una observación final: la Ley 1607 de 2012 dio un paso para integrar las contribuciones a la salud en régimen general del impuesto a la renta, al reemplazar la carga patronal por el impuesto sobre la renta para la equidad (CREE) correspondiente a los trabajadores que ganen menos de 10 salarios mínimos. Por otra parte, se supone que va a desaparecer la diferencia entre los regímenes contributivo y subsidiado del sistema de salud.
Están dadas entonces las condiciones para integrar completamente la financiación del sistema de salud correspondiente al presupuesto nacional con el impuesto a la renta (recuérdese que por el sistema general de participaciones creado en la ley 715 de 2002, una parte importante de la financiación del sistema se financia con la participación de los departamentos y municipios en los ingresos corrientes de la nación).
Por esa vía se lograría en primer lugar, que los rentistas de capital contribuyan directamente con la financiación del sistema. Hoy ellos, o bien no están afiliados (optar por atender sus gastos de salud con recursos privados), o simplemente declaran cualquier salario (en muchos casos cercano al mínimo), como requisito para afiliarse al sistema y poder contratar un servicio de medicina pre-pagada. Esta situación es regresiva y va contra el principio de solidaridad que está contemplado en nuestro sistema de salud.
Se evitaría con esta integración el traumatismo que le representa a los trabajadores independientes estar reportando mensualmente novedades de ingreso, retiro o variación de salarios.