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sábado, 22 de octubre de 2016

Empezando a analizar la propuesta de reforma tributaria. El tratamiento a los ingresos de capital.


La propuesta presentada por el gobierno en el tratamiento de las rentas de capital es progresiva.  Hizo caso a algunas recomendaciones de la Comisión de Expertos, pero no siempre. Es un avance.
Después de varias semanas de expectativa, el gobierno nacional radicó esta semana el proyecto de reforma tributaria en el Congreso 

Se trata de un documento extenso, de 311 artículos, cuyo estudio no es fácil, aún para los entendidos en temas tributarios, puesto que aborda modificaciones importantes tanto en los impuestos directos e indirectos de orden nacional y territorial; propone impuestos para promover hábitos saludables (a bebidas azucaradas y al consumo de tabaco) , y un impuesto a la emisión de carbono en los combustibles fósiles; regula la situación tributaria de las organizaciones  constituidas sin ánimo de lucro, e introduce cambios importantes en el procedimiento tributario destinados a combatir la evasión.  
Se trata, indudablemente de una reforma “estructural” como reza el título del proyecto, y como lo habían solicitado medios académicos, organizaciones internacionales, y calificadoras de riesgo. El proyecto se apoyó en buena medida en las recomendaciones del Comité de Expertos
 
Vamos a destinar las próximas entradas e este blog a analizar algunas de las propuestas. Comenzaremos hoy con el impuesto a la rentas de capital, en el cual se proponen modificaciones importantes.
Tratamiento “cedular” de los diferentes ingresos de las personas naturales.

Recordemos que la reforma tributaria de 2012 había introducido una extraña clasificación de las personas naturales para efectos tributarios. Las dividía en "Empleados"  y en “Trabajadores por Cuenta Propia”. Dejó por fuera de esta clasificación a los rentistas de capital y las personas que no estén agrupadas en ninguna de las anteriores categorías. En la propuesta inicial de dicha reforma, se le aplicaba el Impuesto Mínimo Alternativo Nacional (IMAN) a todas las personas naturales, incluidos los trabajadores por cuenta propia y los rentistas de capital. Esta propuesta tenía como propósito poner un límite a las deducciones utilizadas para disminuir la renta gravable, deducciones que favorecen en la práctica a las personas de ingresos más altos. Pues bien, el Congreso, en su sabiduría, determinó que este sistema “presuntivo y obligatorio” de determinación de la base gravable solo debía ser aplicable para los empleados, definidos estos como aquellos que recibirían un 80% o más de su ingreso por la prestación de servicios por cuenta y riesgo del empleador o contratante. No se aplicaría el IMAN para los rentistas de capital ni a los asalariados o contratistas con ingresos complementarios superiores al 20% de sus ingresos totales. Esta disposición generó inequidad en contra de los empleados, como lo señalamos en su oportunidad.
Es positivo que el proyecto de ley sustituya esa clasificación de personas, para sustituirlo por un sistema “cedular”, en el cual las diferentes categorías de ingresos: trabajo, pensiones, de capital, no laborales, y dividendos y participaciones, tienen cada una su propio sistema de depuración, de tal manera que las exenciones y deducciones de cada cédula no puedan ser objeto de reconocimiento simultáneo ni generen doble beneficio. Esto es una medida progresiva, en la medida en que cierra un canal de elusión para contribuyentes de altos ingresos.
La Comisión de Expertos había recomendado elevar el monto de la renta presuntiva (lo mínimo que debe rentar un patrimonio líquido en un año) del 3% al 4%. Esta recomendación la acoge el Gobierno. Sigue siendo baja, pero constituye un elemento progresivo
La tributación al capital y el impuesto corporativo
En la medida en que los dueños de las empresas (o en general, de las personas jurídicas) son, en ultimas, personas naturales, es claro que un impuesto a las empresas lo terminan pagando las personas. Surge un problema técnico: ¿en cabeza de quién es mejor cobrar el impuesto, en  las empresas o en las personas?  La respuesta no es indiferente, desde el punto tanto de la eficiencia económica como de la equidad.
Existen  razones de eficiencia administrativa para gravar el ingreso generado en las empresas.  En primer lugar, la gran mayoría del ingreso generado en una economía moderna se realiza por medios empresariales. Por ejemplo, un 49 % del PIB colombiano del año 2014 se originó en las empresas, tanto financieras como no financieras. Por otra parte, es mucho más fácil para la autoridad tributaria hacer seguimiento a las transacciones empresariales que a las personales. Es lo que justifica que las empresas son utilizadas como instrumentos de retención de los ingresos recibidos por otros agentes económicos (retención en la fuente para empleados y contratistas, tanto para el impuesto de renta como para el IVA y el ICA).
La gran desventaja de un sistema, como el colombiano, que se apoye de manera preferencial en el impuesto corporativo, tiene que ver con la imposibilidad de conseguir por este mecanismo objetivos de progresividad tributaria. Puesto que los accionistas de las empresas pueden ser personas de diferentes ingresos, la tasa corporativa uniforme   impide que la tasa que resulten pagando las personas tenga una relación directa con los ingresos, condición fundamental para que se pueda hablar de progresividad.
El sistema colombiano se adoptó en 1986 (Ley 75 de dicho año), cuando, en aras de eliminar la supuesta “doble tributación”, se determinó que las empresas serían las que pagarían impuestos, y quedaron por lo tanto exentos los dividendos. El impuesto corporativo quedó en ese momento en el 30%. En ese mismo nivel se estableció la tarifa marginal máxima que pagarían las personas naturales. Antes de dicha Ley, la tasa marginal a que estaba expuesta una persona en el tramo superior, es decir, que ganara más de $525 millones de pesos ($17000 millones de hoy en día, según mis cuentas), era de 49%, mientras que con el nuevo sistema pasaba a tributar solo un 30%. En la medida en que los accionistas de las empresas son personas situados en los tramos superiores de ingresos, esta reforma tuvo consecuencias claramente regresivas.
A lo anterior se añade que en sucesivas reformas tributarias se han ido estableciendo tratamientos privilegiados a ciertas actividades económicas, tales como exenciones a la renta gravable, deducciones que no tienen ninguna relación con la actividad generadora de renta, deducciones a inversiones (para eso se supone que existe la depreciación) y tarifas discriminatorias más bajas para ciertas empresas (como la de las empresas situadas en zonas francas). Muchos de estos tratamientos diferenciales fueron reforzados mediante los contratos de estabilidad jurídica (CEJ), autorizados por la Ley 963 de 2005, que tenían como propósito garantizar a los inversionistas que los suscribieran la estabilidad de las normas tributarias que hubieran sido identificados por ellos como determinantes de la inversión. La reforma tributaria de 2012 (Ley 1607) derogó la autorización al gobierno para firmar nuevos CEJ. Sin embargo, quedaron firmados 66 contratos, que en la práctica se traducen en un régimen tributario diferente para cada una de las empresas firmantes, aumentando la complejidad del sistema administrativo, y violando el principio de equidad tributaria.
La consecuencia de lo anterior ha sido la de profundizar las inequidades del sistema tributario. Utilizando la información financiera proporcionada por las empresas a las superintendencias de sociedades y financiera, se encuentra que las tarifas efectivas pagadas (monto de impuesto a la renta y CREE  dividido por las utilidades contables) pueden ir desde 0% hasta el 100%. Solo una tercera parte de las empresas paga una tarifa que esté entre el 30% y el 40%. 6% de las empresas pagan entre el 0% y el 10%. Es posible deducir que los principios de equidad y progresividad difícilmente pueden cumplirse con este tipo de estructura tributaria empresarial.
 Qué propone el proyecto
El proyecto de reforma tributaria plantea varias reformas al impuesto a la renta a pagar por las personas jurídicas. En primer lugar, propone la eliminación del CREE y  que la tarifa general aplicable a las personas jurídicas sea del 32%, lo cual es una disminución frente a la existente hoy, que es del 34% (25% renta y 9% CREE). Recuérdese que esta tarifa combinada puede llegar temporalmente (hasta el 2018), hasta el  43% para las empresas más grandes,  en virtud de la sobretasa al CREE creada en la reforma de 2014 (Ley 1739). Es indudable que una empresa que no haya logrado exenciones, deducciones injustificadas, y descuentos tributarios, termina pagando una carga excesiva con relación a las utilidades contables.
Pero, además de lo anterior, los dividendos recibidos por los accionistas personas naturales sí estarán gravados a una tarifa marginal que puede ser del 10% por encima de las 600 Unidades de Valoración Tributaria (UVT), es decir, $16 millones.  Vale la pena señalar que la comisión de expertos había propuesto un sistema más progresivo:  los dividendos recibidos entrarían a formar parte del ingreso total de la persona natural, y se le aplicaría a la totalidad de esos ingresos la tasa marginal correspondiente (en la propuesta de la comisión no existían las cédulas independientes por categoría de ingreso). En la medida en que las empresas ya habían pagado un impuesto, la persona podría contabilizar un descuento tributario del 20% de su impuesto calculado. Para las personas de altos ingresos, que tuvieran una tasa marginal de 35%, ello significaría una tasa sobre los dividendos del 15%.  
Por otra parte, la propuesta elimina, positivamente en mi opinión, muchas de las rentas exentas existente hoy en día, como las contempladas en el artículo 207-2 del ET:  prestación de servicios de transporte fluvial en embarcaciones de bajo calado, los servicios de ecoturismo, el aprovechamiento de nuevas plantaciones forestales, nuevos productos medicinales y software, elaborados en Colombia y calificados por Colciencias, y la prestación de servicios de sísmica para el sector de hidrocarburos.
 En cuanto a tarifas diferenciales, a pesar de la recomendación de la Comisión de Expertos, se mantiene la de las empresas usuarias de zonas francas, que será de ahora en adelante inferior en 10 puntos a la tarifa general corporativa. Sigo pensando que no tiene ninguna justificación ese tratamiento privilegiado.
 
La ley 788 de 2002 había creado también una exención total durante 30 años a los ingresos provenientes de hoteles que se construyeran o se remodelaran dentro de los 15 años siguientes. El gobierno está proponiendo que a partir de 2017 estas empresas paguen un 9%, que es equivalente al antiguo CREE, que como se recuerda, sustituyó la contribución patronal a salud, ICBF y SENA. Sigue existiendo un injustificado privilegio para la industria hotelera.  
Las empresas editoriales también están hoy en día exentas de impuesto a la renta, pero no del CREE. Recuérdese que el CREE se estableció para compensar la eliminación de las cuotas del empleador para Salud, Sena e ICBF correspondiente a los salarios inferiores a 10 salarios mínimos. De aprobarse la reforma as empresas editoriales con base gravable de hasta 33610 UVT  ($950 millones) pagarán el 9% de renta. Los ingresos que superen esa suma pagarán la tarifa general del impuesto a la renta.  
En conclusión, si bien el gobierno no acogió íntegramente las recomendaciones de la Comisión de Expertos, es cierto que está proponiendo reformas importantes en el sistema de impuesto a las rentas de capital, que constituyen un paso hacia la progresividad.  Desafortunadamente, seguirán existiendo algunos privilegios tributarios injustificados. Pero, en general, es un avance importante en la racionalización de nuestro sistema tributario.  Solo resta esperar que los sectores afectados no tengan éxito en su actividad de lobby ante el Congreso, para defender las gabelas tributarias que el proyecto quiere desmontar. La opinión pública estará pendiente de la manera en que actúen nuestros congresistas.  

Corrección: En una versión anterior de esta entrada, mencioné que el proyecto de reforma buscaba eliminar la exención contemplada en el artículo 46 del ET, consistente en que para el ganadero, el valor de los terneros nacidos y enajenados en el mismo año gravable no constituye ingreso gravable. En realidad, como me hizo caer en cuenta el lector Andrés Castro Araujo, esta exención fue había sido eliminada por la Ley 863 de 2003. El texto del Estatuto Tributario que yo tengo no tenía, desafortunadamente, esa actualización. 

 

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