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domingo, 15 de enero de 2017

Lo bueno, lo malo y lo feo de la reforma tributaria. II- El nuevo régimen de impuesto a la renta


El régimen de impuesto a la renta establecido en esta reforma tributaria ha sido un paso atrás desde el punto de la eficiencia, de la neutralidad y de la distribución progresiva de ingresos.
El impuesto a las personas naturales
Existe consenso que en Colombia, y ello lo recordó el Informe Final de la Comisión de Expertos, el sistema tributario poco contribuye a la redistribución del ingreso.  El principio de progresividad implica que la tarifa aumente en la medida en que aumenten los ingresos de las personas naturales. Si bien, como lo señalábamos en una entrada anterior el impuesto a las empresas es un instrumento de recaudo del correspondiente a las personas naturales, puesto que afecta el patrimonio de éstas, desde el punto de sus efectos en la redistribución de ingresos, el instrumento más poderoso es el que grava directamente los ingresos recibidos por las personas naturales.
Uno de los elementos que ha incidido en la baja progresividad del impuesto de renta era la exención a los dividendos recibidos por los accionistas de las empresas. Desde 1986, con el supuesto propósito de estimular la inversión y el mercado de capitales y de eliminar la supuesta “doble tributación”,  los dividendos y participaciones recibidos por los accionistas y asociados eran exentos.    
La comisión de expertos recomendó justamente eliminar esta exención. Los dividendos recibidos serían gravados a la tarifa general correspondiente a cada persona natural según su nivel de ingresos. Reconociendo que las sociedades que distribuyen dividendos ya pagaron impuestos, existiría un descuento tributario del 20%, con lo cual el impuesto a los dividendos quedaría en el 15%. Proponían además (pag 12 del Informe) que cuando los dividendos se distribuyeran a sociedades cerradas existiría una retención en la fuente que sería trasladable a la retención que realicen cuando repartan dividendos a sus accionistas.
La ley se apartó bastante de las recomendaciones de la Comisión de Expertos. En primer lugar, la  Comisión proponía (pag 41 ) que se sumaran las rentas de diferentes fuentes para establecer un impuesto único por la vigencia. Pero la Ley estableció la  creación de 3 grupos de ingresos distintos: los correspondientes a rentas de trabajo y pensiones; las rentas de capital y “no laborales” (que no están en ninguna otra categoría), y las correspondientes a los dividendos. En lugar de sumarse todos los ingresos para establecer una tarifa general sobre los ingresos totales de las personas naturales, como lo proponía la Comisión, se determinó que cada grupo sería tratado de manera independiente, con una tarifa distinta.   
Si bien las tarifas en el primero y segundo grupo se establecen de manera progresiva (con una tarifa marginal máxima del 33% para rentas laborales y pensiones y del 35% para capital y no laborales), en el caso de los dividendos y participaciones esa progresividad es casi nula: solo existen tres tramos de ingresos: por debajo de 600 UVT ($19 millones en 2017), entre 600 y 1000 UVT ($31,8 millones) y por encima de esta última cifra. La tarifas marginales son para cada uno de estos tramos es del 0%, 5%  y 10%.
Por otra parte, la Ley 1819 estableció (art 2)  que están exentos de la renta los dividendos y participaciones percibidas por los socios y accionistas que sean sociedades nacionales.  Es sabido que la participación en muchas empresas se da, no a través de personas naturales directas, sino de otras sociedades. Alguien podría argumentar que, en la medida en que las utilidades de estas sociedades dueñas van a liquidar un mayor volumen de utilidades por los dividendos recibidos, van a pagar impuestos por ellas. Pero el mecanismo de elusión tributaria es muy simple: estas sociedades de “segundo piso” no van a distribuir muchas utilidades a sus accionistas bajo la forma de dividendos (porque estarían gravados), sino asumiendo muchos de los gastos personales de sus dueños. De esta manera no van a ser empresas rentables. Es de esperarse que en los próximos meses se presente un importante crecimiento en el número de sociedades constituidas, a las cuales se les trasladarán los derechos sociales de personas naturales.  
Por otra parte, ni el proyecto presentado por el gobierno, ni la ley aprobada, aceptaron la eliminación de la exención tributaria para las pensiones altas, de tal manera que se les diera a estos ingresos el mismo tratamiento que a las rentas de trabajo. Actualmente los ingresos por pensiones que están por debajo de 1000 UVT mensuales ($31,8 millones) están exentos para el cálculo de la renta gravable. Un privilegio injustificado que se concentra en el 0,01% de la población más rica.
Impuesto a las empresas
La reforma eliminó el impuesto sobre la renta para la equidad (CREE), que había sido creado en el 2012 para sustituir el impuesto a la nómina que pagaban las empresas a favor del SENA, del ICBF y del Sistema de Aseguramiento en Salud correspondiente a los empleados que ganaran menos de 10 salarios mínimos.  La tarifa para las sociedades quedó entonces en un 33%, con una sobretasa, supuestamente temporal, del 6% para el 2017 y del 4% para el 2018.
 La comisión también había propuesto eliminar muchos de los privilegios tributarios. Pero la Ley 1819 mantuvo casi que la totalidad de estos privilegios, tales como la exención por 30 años a los ingresos de hoteles construidos o remodelados a partir del 2002, los ingresos por servicios de ecoturismo, los ingresos por nuevos contratos de arrendamiento financiero con opción de compra para vivienda, y los ingresos de las empresas editoriales. . En el caso de las exención por ingresos para transporte fluvial con embarcaciones de bajo calado que se vencía en el 2017, se decidió prolongarla por  15 años más.  Se creó además un privilegio adicional: el correspondiente a los ingresos correspondientes a los servicios prestados en hoteles que se construyan o se remodelen en municipios de hasta 200.000 habitantes.
Uno de los privilegios tributarios más injustificados, como lo hemos señalado en otras entradas en este blog (ver por ejemplo aquí  consiste en la tarifa más baja para las empresas ubicadas en zonas francas. La tarifa vigente antes de la Ley 1819 para las empresas ubicadas en Zonas Francas era del 15%. A estas empresas no se les aplicaba el CREE, pero debían pagar el impuesto a la nómina (por ICBF y Sena) correspondiente a los trabajadores de menos de 10 SMMLV.  Como se recordará, el CREE, destinado a compensar los ingresos dejados de recibidos por esta contribución se estableció en el 9% de las utilidades.
Sumado el impuesto a la renta más el equivalente al impuesto a la nómina, las empresas ubicadas en zona franca terminaban pagando aproximadamente un 24%.  La Ley decidió ampliar su beneficio, puesto que la tarifa quedó en el 20%. Si la empresa había firmado Contrato de Estabilidad Jurídica, se le mantiene la tarifa en el 15%.
Es posible concluir, a partir de lo señalado en los puntos anteriores, que el régimen de impuesto a la renta establecido en esta reforma tributaria ha sido un paso atrás tanto desde el punto de la eficiencia, de la neutralidad y de la distribución progresiva de ingresos. 
 

lunes, 9 de enero de 2017

Lo bueno, lo malo y lo feo de la reforma tributaria. I- Los impuestos verdes

La reforma tributaria avanzó en el establecimiento de los "Impuestos Verdes". Buena noticia
 
El pasado 29 de diciembre fue sancionada la Ley 1819, que según su título “Adopta una reforma tributaria estructural y fortalece los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal”.  
En este blog tuvimos oportunidad de referirnos a los antecedentes de este proyecto: el informe de la comisión de expertos designada por el gobierno, y el proyecto de ley que presentó el ejecutivo en el mes de octubre.  Según mi apreciación, me gustó mucho el informe de la comisión, un poco menos el proyecto del gobierno, y muy poco la Ley, tal como quedó. Vamos a señalar en este blog, algunos aspectos positivos o negativos de esta reforma. Empezaremos en esta entrada con los primeros, que se refieren a las consideraciones ambientales en la definición de algunos impuestos.

El impuesto al carbono.
Es importante que el país avance en el manejo de los llamados impuestos “verdes”, que son aquellos que buscan desincentivar la utilización de productos contaminantes del medio ambiente. Colombia debe cumplir los  compromisos que se adquirieron al firmar el acuerdo de París  sobre reducción de gases de efecto invernadero (GEI),  para contribuir a la lucha contra el cambio climático. El país se comprometió a reducir en un 20% las emisiones de los GEI con relación a las que proyectarían para el año 2030.  Se necesitan, además de mecanismos de mercado que encarezcan el costo para los emisores y fortalecer el presupuesto nacional para asumir los gastos de adaptación a dicho cambio climático. Las inundaciones que se presentaron en el país en el 2010, por el fenómeno de la Niña, mostraron las vulnerabilidades que tiene Colombia frente a los eventos asociados a este fenómeno.  

La elevación del costo para los emisores debe traducirse, entre otras medidas, en impuestos a los combustibles contaminantes. Desde la expedición de la Ley 99 de 1992 (que organizó el Sistema Nacional Ambiental) se había contemplado la existencia de “tasas retributivas y compensatorias”, que tendrían como objetivo desincentivar  “la utilización directa o indirecta de la atmósfera, del agua y del suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios agrícolas, mineros o industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean el resultado de actividades antrópicas o propiciadas por el hombre”.  En los 23 años de vigencia de esta Ley, esas tasas no habían sido objeto de reglamentación.

El artículo 221 de la Ley 1819 establece el Impuesto Nacional al Carbono, que grava el contenido de este elemento en todos los combustibles fósiles, incluyendo los derivados del petróleo y los gases fósiles que sean usados con fines energéticos, siempre que sean usados como combustión. La tarifa se determina a partir del factor de emisión de carbono (CO2) para cada uno de los combustibles. Es posible que ello se traduzca en una elevación del precio de los combustibles, pero es un costo que la sociedad debe asumir, como ya lo habíamos explicado en una entrada anterior.   

Tarifa preferencial para neveras eficientes en uso de energía

La Resolución 41012 de 2015 del Ministerio de Minas y Energía adoptó el Reglamento Técnico de Etiquetado de uso final de energía eléctrica y gas combustible para equipos que se comercialicen y se utilicen en Colombia. El propósito es el que los consumidores tengan información clara sobre la eficiencia energética de los electrodomésticos que adquieren.
Una de las mayores fuentes de ineficiencia energética radica en el uso de neveras altamente intensivas en consumo de energía, especialmente en los sectores más pobres de la población colombiana.  Se calcula que cerca del 50% del consumo de energía en estos hogares se explica por la nevera. Un estímulo al cambio de la misma por parte de estos hogares tiene plena justificación desde el punto de vista de eficiencia económica y social. Neveras más eficientes pueden traducirse en una disminución en el valor del subsidio para el consumo de energía eléctrica en estos hogares y en una disminución en su  factura de consumo. El artículo 185 de la Ley 1819 redujo el  IVA para las neveras nuevas para sustitución que se clasifiquen como de consumo eficiente de energía eléctrica al 5%, siempre y cuando tengan un precio inferior 30 Unidades de Valor Tributario ($956.000 en 2017), el comprador pertenezca a un hogar de estrato 1 o 2,  y se entregue la nevera usada en el momento de la compra. Este es un caso en el cual se empieza a exigir a los fabricantes y distribuidores responsabilidad en el reciclaje de los artículos durables que agotan su vida útil.  

Impuestos a las bolsas plásticas.
Otro caso en el que el consumidor no asume los costos ambientales de su comportamiento lo constituye el exagerado uso de bolsas plásticas. Un colombiano utiliza 24 bolsas al mes (288 al año). Ello contribuye a congestionar los rellenos sanitarios y a contaminar los océanos. Se calcula que anualmente, 8 millones de toneladas de plástico acaban en los mares del planeta,  amenazando gravemente la supervivencia de muchas especies marinas. Una bolsa de plástico demora 20 años en descomponerse plenamente, según cálculos hechos pro Keep Britain Tidy, una ONG inglesa (ver aquí)  

Por esta razón, muchos países han empezado a implantar impuestos a las bolsas plásticas, o a obligar a los supermercados a facturarlas independientemente. Desde que Irlanda introdujo un cargo de 15 peniques en el 2002 (aproximadamente $500), el uso de las bolsas se redujo en un 90%, según un estudio de la Universidad de Dublin, citado por The Economist
El artículo 207 de la Ley de reforma tributaria crea, a partir de Julio de 2017 el Impuesto Nacional al Consumo de Bolsas Plásticas, que se causa con la entrega a cualquier título de bolsas de este material cuya finalidad sea la de cargar o llevar productos enajenados por los establecimientos comerciales que las entreguen.

Con estas medidas, Colombia está dando algunos pasos hacia la racionalización del consumo de productos contaminantes.
En próximas entradas estudiaremos otros temas de la reforma tributaria.  Como lo veremos, las  noticias, desafortunadamente, no son tan buenas.