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sábado, 25 de octubre de 2008

¿Son útiles las huelgas? Reflexiones desde la economía.

El agitado panorama laboral en el país debería conducir a una reflexión sobre el derecho de huelga y las condiciones en que debe autorizarse y ejercerse. Por ello me ha parecido oportuno plantear una consideraciones sobre el tema.

La huelga pueden analizarse simplemente como un instrumento de negociación entre un grupo de trabajadores (que actúan colectivamente) y sus patronos, cuando entre ellos no se han logrado poner de acuerdo sobre un cambio en las condiciones del contrato laboral. Desde ese punto de vista las huelgas, y por lo tanto el derecho a ellas, tienen un propósito útil desde el punto de vista de la eficiencia económica: la amenaza de huelga, por los costos que implica para las partes directamente involucradas, busca generar los incentivos para una negociación efectiva y responsable.

Desde ese punto, ¿Qué factores inciden en la probabilidad de ocurrencia de una huelga? Básicamente, la literatura económica sobre el tema ha identificado los siguientes:

a) Entre más “incompleto” sea el contrato laboral, mayor es la probabilidad de conflictos. Recordemos que, desde el punto de la economía, un contrato incompleto es aquel en el cual es imposible preveer todas las contingencias que puedan generarse en el futuro, y la manera como ello incidirá en los términos del contrato. No se pueden dejar establecidos en el contrato, por ejemplo, los términos precisos de los incrementos salariales periódicos, especialmente en economías inflacionarias.

b) La huelga puede presentarse si quienes deben definir la controversia laboral no asumen directamente los costos de la misma. En este caso, no tienen ningún incentivo para entrar en una negociación responsable. Esto nos puede explicar que en el sector público las huelgas pueden ser más frecuentes: los costos de éstas no los asumen las partes que negocian. La pérdida de bienestar social relacionada con la disminución en la producción de los bienes públicos no se traduce en una pérdida patrimonial para el negociador patronal, como sí ocurre en el sector privado. En segundo lugar, como lo común ha sido que se continúen pagando los salarios durante la huelga o que en el arreglo laboral se acuerde su pago (así sea bajo la forma de supuestos o reales “jornales adicionales para recuperar el trabajo perdido”), el costo asumido por los trabajadores huelguistas, en particular en el sector público, se traduce en el peor de los casos solo en un diferimiento del ingreso.

c) Para algunos autores que han estudiado las huelgas [1], estas son “accidentes”, derivados de deficiente información sobre los costos de la misma o sobre las posibilidades reales de negociación de la contraparte. La huelga es entonces una manera, ineficiente, de recaudar esa información.

Los anteriores puntos debieran ayudar a que una sociedad defina, de manera civilizada y pragmática, los términos de ejercicio del derecho de huelga. Propongo, en principio, los siguientes puntos, que someto a consideración y discusión de los lectores:

1) En general, las huelgas deben ser permitidas. Las partes de un conflicto laboral deben ser capaces de calcular los costos y los beneficios de ellas. Las condiciones de su desarrollo, contempladas en el Código Laboral colombiano (art 444 y siguiente) podrían en principio considerarse aceptables.

2) Debe hacerse un esfuerzo por hacer más completos los contratos laborales. Por ejemplo, la Ley 4 de 1992, así como algunas sentencias de la Corte Constitucional, introdujeron mayor certidumbre en la definición de los incrementos salariales en el sector público, lo cual ha disminuido las posibilidades de conflicto, así se haya sacrificado flexibilidad en la política fiscal.

A la luz de este principio puede examinarse el reciente paro judicial. Al definir el Congreso en 1992 que debería haber una “nivelación” de los trabajadores de la justicia, sin establecer los términos ni las condiciones de ella, generó expectativas tal vez irrealistas y creó las bases de futuros conflictos. Lo lógico hubiera sido que los propios congresistas, ya que quisieron meterse en el tema, hubieran definido de manera precisa las condiciones y costos de esa "nivelación", previas las consultas con las partes involucradas. De esta manera hubieran avanzado en hacer más “completo” el contrato.

3) La manera más eficiente de asignación de los costos de la huelga es si estos son asumidos directamente por AMBAS PARTES negociadoras. De otra manera no se incentiva que se hagan los suficientes esfuerzos por evitar la huelga o por lograr un rápido acuerdo si esta de todas maneras se presenta. Este principio se traduce, de una parte, en la necesidad de prohibir el “esquirolaje” para el patrono, y, por la otra, de aceptar como parte fundamental de las reglas del juego, que no haya pago de salarios durante el desarrollo de la huelga.

4) Un principio básico de política pública es evitar que un monopolio abuse de su poder para obtener remuneraciones por encima de lo que dictaría la eficiencia económica (el costo marginal del bien o servicio respectivo). Ello se traduce en el estímulo de la competencia o en la regulación de los monopolios naturales. Este principio debe también aplicarse a los trabajadores que desempeñan un papel monopólico en la producción de un bien o en la provisión de un servicio. Colombia tuvo que sufrir durante varias décadas (y lo sigue sufriendo, bajo la forma de pagos pensionales de magnitud) el abuso de ese poder por parte de los trabajadores portuarios, lo que trajo como consecuencia tarifas e ineficiencias adicionales, por ejemplo, en tiempos de cargue y descargue, que afectaban notoriamente la competitividad del país.

Un sistema de regulación de tarifas en estos monopolios, establecido y controlado de manera independiente a la entidad oficial que opera como “patrón”, debería operar como el instrumento para frenar esos abusos del poder monopólico. La empresa calculará hasta donde puede pagar salarios, habida cuenta de las tarifas máximas autorizadas. Los gerentes de la empresa y sus trabajadores sabrán que no pueden trasladarle a la sociedad bajo la forma de mayores tarifas cualquier acuerdo salarial a que lleguen, a no ser que pongan en juego la supervivencia misma de la empresa.
Lo anterior nos lleva a hablar de los trabajadores oficiales. Pero eso será tema de una próxima entrada.

[1] Hicks, en un artículo de 1931, señalaba que la mayoría de las huelgas eran resultado de negociaciones imperfectas. Sustentaba su opinión en el hecho de que ambas partes pierden en una huelga, y por lo tanto deberían saber que a ambos les conviene evitarla.

jueves, 16 de octubre de 2008

Del Plan Obligatorio en Salud (POS) al Plan Ilimitado en Salud (PIS)

Es común en algunos medios políticos, periodísticos e incluso académicos, que cuando se discuten los temas relacionados con el derecho a la salud, se parta de la base de que no es conveniente ni correcto aplicarle a estos temas principios económicos. El hecho de que la salud sea un derecho social reconocido en la Constitución, se argumenta, se opone a cualquier consideración económica.

Pero recordemos que la economía se ocupa de la manera como la sociedad se organiza para administrar recursos escasos. Y el tiempo de los médicos y enfermeras, los medicamentos, y los equipos e instalaciones médicas son escasos. Otra cosa es que se llegue a la conclusión de que un mercado absolutamente libre no constituye la mejor solución para asegurar una adecuada provisión de salud a los miembros de la sociedad. En ese caso se necesita una intervención estatal destinada a superar las imperfecciones del mercado; pero el problema de la escasez no desaparece.

Las anteriores reflexiones surgen a propósito de la lectura de la sentencia 760 de la Corte Constitucional sobre el derecho a la salud. Es un documento extenso (306 páginas sin anexos) e interesante. Contiene al final 30 disposiciones, la mayoría de ellas “órdenes” que los magistrados imparten al Ministerio de Protección Social y a la Superentendencia de Salud. Algunas de ellas ameritan ser examinadas a la luz de los incentivos de los agentes económicos involucrados. Voy a comentar hoy una de dichas disposiciones, y en sucesivas entradas a este blog me ocuparé de otras.

El punto 23 de la parte resolutiva ordena a la Comisión de Regulación en Salud que adopte las medidas necesarias para regular el trámite interno que debe adelantar el médico tratante para que la respectiva EPS autorice directamente tanto los servicios de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS), como los medicamentos , procedimientos e intervenciones explícitamente excluidos del POS, cuando estos sean ordenados por el médico tratante. Por otra parte, señala que hasta que dicho procedimiento no sea regulado, estas órdenes del médico serán puestas a consideración del Comité Técnico Científico (CTC) de cada EPS, Si el CTC niega un servicio médico, y posteriormente se obliga a su prestación mediante una acción de tutela, la Corte establecerá que “solo procede el reembolso de la mitad de los costos no cubiertos”.

Es conveniente examinar la disposición anterior a la luz de los incentivos de una EPS. La lógica es muy simple: si aprueba el procedimiento, el Fosyga ( que no tiene ahora ninguna posibilidad de objetar este concepto) le reintegrará el 100% de su valor. Si lo niega, y posteriormente debe proporcionarlo como consecuencia de una tutela, se le reintegrará el 50%. Enfrentada a esa alternativa, la EPS tenderá a autorizar todos los procedimientos, medicamentos e intervenciones recomendadas por el médico tratante.

El problema es que los recursos no son infinitos. Por ello en cualquier país del mundo donde existe seguridad social en salud, existen también limitaciones sobre los tratamientos y medicamentos cubiertos. Quien decide qué se cubre y qué no, es la agencia que se enfrenta a la restricción presupuestal, y que debe tomar esa decisión a la luz de reglas de carácter general que buscan maximizar los beneficios de unos recursos escasos. Por ello la ley 100 le dio la potestad de establecer el POS al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud y la 1122 a la Comisión de Regulación en Salud.

Como consecuencia de la decisión de la Corte, me temo que vamos a pasar, no tan gradualmente, del Plan Obligatorio en Salud, a un Plan Ilimitado en Salud. Ojalá esto no sea el presagio de la quiebra del sistema de seguridad social en salud colombiano, que, a pesar de sus limitaciones, ha permitido aumentar considerablemente la cobertura en salud de la población pobre.

jueves, 9 de octubre de 2008

Alcance a la entrada anterior: El Tesoro sí invertirá en Bancos

En un esfuerzo por estimular la confianza de los mercados, el Secretario del Tesoro norteamericano acaba de anunciar que el Gobierno sí está dispuesto a participar en el capital accionario de bancos en dificultades. No aparecen todavía los detalles de la operación dentro del contexto del plan general de salvamento. Esta posibilidad no proviene de la Ley de Estabilización Económica de Emergencia: ya la tenía el Tesoro anteriormente, y fue lo que le permitió invertir en Fannie Mae, Freddie Mac y AIG.

miércoles, 8 de octubre de 2008

Dos maneras distintas de enfrentar las crisis financieras: la norteamericana y la británica

Una vez que ha comenzado un proceso de desapalancamiento de las entidades financieras ( ver nuestra entrada anterior) ¿qué puede hacer el Gobierno para enfrentar dicha crisis?

Recordemos en primer lugar, que el desapalancamiento significa que las entidades pierden capital, y por lo tanto capacidad de dar crédito. A partir de allí comienza a generalizarse la crisis al sector no financiero de la economía. Hoy son claros los síntomas de ese apretón crediticio y de recesión tanto en Estados Unidos como en Europa.

Así como en épocas de auge y crecimiento puede presentarse una burbuja en los precios de las viviendas, y de otro tipo de activos, como las acciones, en situaciones de crisis se puede presentar una “burbuja negativa”. Así como en una burbuja positiva los precios suben y esa valorización estimula nuevas compras, en una burbuja negativa los precios descienden, lo cual estimula las ventas, y los precios siguen descendiendo. Si a lo anterior se añade que los depositantes comienzan a retirar su dinero, la corrida bancaria obliga a los bancos a seguir vendiendo activos.

¿Qué pueden hacer los gobiernos y los bancos centrales, supremos responsables de la confianza en el sistema financiero, para detener un proceso de esa naturaleza? Los bancos centrales deben proporcionar liquidez, los gobernantes deben enviar un mensaje de calma, por ejemplo, otorgando una garantía total a los depósitos bancarios a fin de frenar la corrida bancaria, y deben diseñarse estrategias específicas para sanear el sector financiero. Un principio básico, que está recogido en la ley colombiana desde 1985, consiste en que las operaciones de salvamento no deben favorecer a los accionistas y administradores responsables de los manejos irresponsables que condujeron a la crisis.

A la luz de estos principio, cómo debe juzgarse la Ley de Estabilización Económica de Emergencia aprobada por el Congreso de los Estados Unidos la semana anterior? ¿Cómo enfrenta el problema del “desapalancamiento”?

La estrategia principal está basada en la autorización que se le da al Secretario del Tesoro para establecer un “Programa de adquisición de activos en problemas” ( sección 101 de la Ley).

Al comprometerse el Tesoro a comprar dichos activos tóxicos, en condiciones superiores a las que el mercado les reconoce, se supone que va a contribuir a restablecer un mercado por ellos. Es una manera de enfrentar el problema de la liquidez de los bancos.

Pero, ¿qué pasa si el problema no es de liquidez sino de solvencia, y el mercado así lo percibe? Para lo único que serviría el instrumento sería para que los bancos puedan atender los retiros de sus depositantes. No se soluciona el apretón crediticio.

Un problema de capital se enfrenta con capital. El Plan del Gobierno inglés propone por el contrario que el estado quede como accionista de las instituciones apoyadas, a través de la suscripción de acciones preferentes. Es un sistema más eficiente: con un millón de dólares de compra de activos, la capacidad crediticia de un banco se mejora en igual monto. Con un millón en el capital, dicha capacidad, gracias a las virtudes del apalancamiento, se mejora en US10 millones. Otra virtud de este esquema: los accionistas privados responsables ( por acción o por omisión) de la crisis comienzan a perder participación, a través de la dilución de su participación accionaria. En un evento extremo, el Banco quedaría nacionalizado.

A pesar de que la ley aprobada en el Congreso Norteamericano le da al Tesoro la posibilidad de invertir en las compañías apoyadas, esto se da bajo una figura más complicada ( ver art 113, literal d): el Tesoro recibirá una garantía del banco apoyado para que las pérdidas que tenga el Tesoro en la venta de los títulos sea compensada por este mecanismo. En este caso el Banco no recibiría capital neto adicional: se diluye la parte de los accionistas privados y aumenta la del Gobierno. Y ello solo se produce después de un tiempo considerable: cuando el Tesoro vaya a vender los activos.

De todas maneras, es claro que el Gobierno Norteamericano tiene la autoridad para invertir directamente en el capital de entidades en problemas, como lo hizo en los casos de AIG, Fannie Mae y Freddie Mac. ¿Por qué no se quiso insistir en esa posibilidad en la Ley aprobada? Uno se atrevería a pensar que el fundamentalismo ideológico de un número considerable de parlamentarios republicanos se oponía a cualquier cosa que sonara a ampliar la participación del Estado en la Economía. El sistema financiero norteamericano y mundial van a sufrir las consecuencias de esa intransigencia, como lo atestigua la desconfianza mostrada por los mercados accionarios frente a la aprobación de la ley.