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lunes, 26 de enero de 2009

La restricción vehicular: eficiencia y conveniencia


El alcalde ha anunciado que su decisión de extender el pico y placa a todo el día es el resultado de profundos estudios. Está en la obligación de demostrarlo.

Como cualquier decisión de política pública, el recientemente expedido paquete de “medidas de choque” tomadas por la alcaldía de Bogotá para buscar la mejora en la movilidad de la ciudad, debe ser analizado a la luz de su efectividad (medido en términos de que logre los propósitos buscados) y de un balance entre sus costos y beneficios (conveniencia).

No puedo aspirar a cumplir esta tarea. Ni el espacio ni la información de que dispongo me dan esa posibilidad. Pero el alcalde ha afirmado en sus intervenciones radiales que la decisión se ha apoyado en estudios, que hasta el momento no han sido divulgados. Por lo menos, no los encuentro en la página de la Secretaría de Movilidad. Lo primero que debería hacer la administración distrital es darlos a conocer. Ello permitiría cualificar el debate público y darle mayor legitimidad a unas decisiones que van a tener una enorme transcendencia en la vida de muchos ciudadanos.

A continuación planteo algunos puntos de reflexión que considero debería haber contemplado un estudio sobre los impactos de la medida tomada.

Cuando existe un exceso de demanda sobre un bien o un recurso escaso, existen diferentes maneras de enfrentar el problema. O bien opera el mercado a través de un sistema de precios, o bien el gobierno decreta un racionamiento administrativo por cantidades, limitando la cantidad de bien que el ciudadano tiene derecho a adquirir. La tarjetas de racionamiento por familia son el clásico ejemplo de utilización de este mecanismo, en una sociedad que enfrenta, por ejemplo una escasez en la disponibilidad de alimentos.

En el caso de un bien transable (por ejemplo los alimentos) la ausencia de intervención estatal determina que sea el sistema de precios el encargado de asignar el recurso escaso. Sube el precio del bien escaso, y solo los que están dispuestos a pagarlo pueden disfrutar del bien. La escasez desaparece al desincentivar la demanda y al incentivar la oferta.

En el caso de que la escasez se presente en un bien de naturaleza pública, como es el caso de las vías urbanas de Bogotá, el resultado es la congestión y el incremento en el tiempo de desplazamiento. Este costo puede llevar a algunos conductores a aplazar sus viajes o a considerar alternativas de desplazamiento, pero la congestión permanecerá. ¿Vale la pena que el ciudadano asuma esos costos, frente a los costos de cualquier alternativa de racionamiento?

Esto hay que plantearlo en estos términos porque lo que ha hecho la alcaldía es establecer un sistema de racionamiento administrativo de un bien escaso: las vías públicas. Definió además que la unidad de adjudicación la constituye el automóvil, no el ciudadano o la familia, como sucede en otros esquemas de racionamiento.

El racionamiento que existió hasta hoy tenia como propósito, más que disminuir el número de desplazamientos en automóvil, repartirlos mejor durante el día, de tal manera que disminuyera la presión sobre las vías en las horas pico. Ahora lo que se busca es disminuir el número absoluto de viajes.

Como todo sistema de racionamiento, es posible que se presenten desviaciones, trampas, o efectos indeseados, que le pueden restar efectividad a la medida. Pero aún si la medida es efectiva, los costos del éxito pueden ser considerables u superar los beneficios obtenidos.

El análisis sobre los efectos de la restricción vehicular dependerá entonces de la reacción que tomen los ciudadanos afectados por las restricciones. Se me ocurren las siguientes posibilidades:

a) El ciudadano que utilizaba automóvil particular se pasa al transporte público o a un sistema más eficiente de transporte individual (compartir automóvil entre varios, utilizar bicicleta, etc). Es claramente la opción más deseable y más eficiente desde el punto de la administración del recurso escaso. No sirve en este caso utilizar taxi: el número de viajes no disminuye.
b) El ciudadano no se desplaza los días en que está inmovilizado, y decide concentrar sus viajes en los días en que puede disponer de su automóvil. Este efecto es deseable, porque conduce a una utilización más repartida en el tiempo de las vías públicas. Pero el número total de viajes no disminuye.
c) El ciudadano afectado decide no desplazarse. Si se trate de viajes poco útiles para él, no habrá costo para la sociedad (efecto deseable). Pero ¿qué pasa si de trata de personas para las cuales el automóvil es un instrumento imprescindible de trabajo? El ingreso de estas personas va a disminuir, y no es de descartarse que algunos empresarios decidan simplemente cerrar sus negocios, porque éstos ya no son viables. Obviamente, este es el caso en el cual la medida es eficaz pero tiene un efecto indeseable. Es el clásico ejemplo que a uno le ponen en las clases de introducción a la economía: botar el agua sucia de la bañera con todo y niño.
d) El ciudadano decide comprar otro automóvil, para eludir la restricción. En este caso el efecto es indeseable. No disminuye la congestión. Por el contrario, con relación a la situación que se vivía en el anterior esquema de racionamiento, la congestión va a aumentar en las horas pico, porque el número total de automóviles aumenta.
e) Frente a los costos de la restricción, la alcaldia comienza a adjudicar un sistema de excepciones y permisos. Algunos permisos pueden justificarse, otros no tanto. Por ejemplo, ¿cuál es la justificación para eximir hoy del sistema de pico y placa a los carros blindados y oficiales? Acaso el trabajo del funcionario público es más productivo para la sociedad que el de un ciudadano que trabaje en el sector privado? Esta situación abre la puerta a la corrupción y a la arbitrariedad.
f) El ciudadano toma decisiones radicales desde el punto de vista de escogencia de su lugar de vivienda ( o de su trabajo). Como se trata de una medida de corta vigencia ( dos años según lo ha anunciado la alcaldía), podría descartarse por ahora esta alternativa.

Esperemos que los estudios realizados por la alcaldía hayan tenido en cuenta estas consideraciones (y otras adicionales que se me pueden escapar), de tal manera que se hayan cuantificado las posibles reacciones de los ciudadanos entre las alternativas señaladas u otras que a mí no se me han ocurrido, así como el balance entre costos y beneficios de la solución adoptada. Dicho cálculo le debió permitir al alcalde tomar la mejor decisión desde el punto de vista de los intereses de largo plazo de la ciudadanía bogotana. Si no es así, o si los estudios no existen, tendríamos que llegar a la triste conclusión de que se trató de una medida improvisada, que tendría simplemente el propósito de mostrar a la galería que se estaba haciendo algo, así ese algo sea inútil o perjudicial. Tienen la palabra las autoridades distritales.

sábado, 24 de enero de 2009

Nueva carga para la Salud: las obligaciones de la Ley 1257

La Ley 1257 contiene disposiciones que amenazan aún mas la estabilidad financiera del sistema de salud colombiano.

La recientemente sancionada Ley 1257 de 2008, que tiene como propósito dictar normas de sensibilización, prevención y sanción de formar de violencia y discriminatorias contra las mujeres, contiene en sus artículos 16 y 19 nuevas obligaciones del sistema de seguridad social en salud. En su artículo 16 ordena al Ministerio de Protección Social “reglamentar el Plan Obligatorio de Salud para que incluya las actividades de atención a las víctimas que corresponda en aplicación de la presente ley, y en particular aquellas definidas en los literales a), b) y c) del artículo 19 de la misma”. Los literales mencionados del artículo 19 son los siguientes:

a) Garantizar la habitación y alimentación de la víctima a través del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Las Empresas Promotoras de Salud y las Administradoras de Régimen Subsidiado, prestarán servicios de habitación y alimentación en las instituciones prestadoras de servicios de salud, o contratarán servicios de hotelería para tales fines; en todos los casos se incluirá el servicio de transporte de las víctimas de sus hijos e hijas. Adicionalmente, contarán con sistemas de referencia y contrarreferencia para la atención de las víctimas, siempre garantizando la guarda de su vida, dignidad e integridad.

b) Cuando la víctima decida no permanecer en los servicios hoteleros disponibles, o estos no hayan sido contratados, se asignará un subsidio monetario mensual para la habitación y alimentación de la víctima, sus hijos e hijas, siempre y cuando se verifique que el mismo será utilizado para sufragar estos gastos en un lugar diferente al que habite el agresor. Así mismo este subsidio estará condicionado a la asistencia a citas médicas, sicológicas o siquiátricas que requiera la víctima.

En el régimen contributivo este subsidio será equivalente al monto de la cotización que haga la víctima al Sistema General de Seguridad Social en Salud, y para el régimen subsidiado será equivalente a un salario mínimo mensual vigente.

c) Las Empresas Promotoras de Salud y las Administradoras de Régimen Subsidiado serán las encargadas de la prestación de servicios de asistencia médica, sicológica y siquiátrica a las mujeres víctimas de violencia, a sus hijos e hijas.

Muy loable el propósito de la Ley: crear las condiciones para que las mujeres estén debidamente protegidas frente a la violencia, especialmente la intrafamiliar. Lo que creo que es conveniente discutir son los instrumentos propuestos.

En una anterior entrada nos habíamos referido a los retos para el sistema de salud derivados de la sentencia C-760 de la Corte Constitucional. La sentencia exige al sistema (es decir al Fosyga) asumir los procedimientos y medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, con el único requisito de que estos hayan sido aprobados por los Comités Técnico-Científicos de las EPSs. Dado el sistema de incentivos contemplado en el esquema ordenado por la Corte, que señala que las EPSs asumirán el 50% del costo de un procedimiento o medicamento negado inicialmente pero ordenado posteriormente mediante tutela, no es de extrañar que las EPSs resulten aprobando la mayoría de ellos.

Por otra parte, existen presiones adicionales sobre los recursos del sistema. Según la misma sentencia, el Gobierno tiene plazo hasta Octubre del 2009 para expedir formalmente el Plan de Beneficios Unificado, es decir para que el régimen subsidiado iguale en beneficios (y por lo tanto en costos per capita) al régimen contributivo. Debe el gobierno además actualizar (es decir extender) el Plan Obligatorio de Salud. Por otra parte La Ley 1122 de 2007, cuyos efectos no se han hecho sentir plenamente va a traducirse en mayores costos para el sistema por las siguientes razones:

- Limita la integración vertical entre EPSs e IPSs. Como se sabe, una de las razones para la integración vertical, en cualquier actividad, es la búsqueda por racionalizar costos
- Obliga a la Comisión de Regulación en Salud a establecer y actualizar un régimen de tarifas mínimas a ser pagadas por las EPS. Es decir, va a elevar los costos del sistema.

La Secretaría del Senado no ha publicado aún los antecedentes de la Ley 1257. Como no he tenido la paciencia de buscar en las Gacetas del Congreso (que no dispone de un índice de búsqueda por temas) no sabemos aún si quienes participaron en su discusión y aprobación, incluido el Gobierno nacional, hicieron algún cálculo sobre los costos de esta norma para el sistema de salud colombiano.

Loable el propósito de los legisladores. Es claro que la sociedad debe proteger a las víctimas de la violencia. Pero la definición de las modalidades de protección y las fuentes de financiamiento debiera hacerse de manera responsable. Tal como quedó la Ley 1257, se va a convertir en una carga más para el Sistema de Seguridad Social en Salud, y en un acelerador de su eventual derrumbe.

Una pregunta, ¿porqué los proponentes no pensaron en que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, que dispone de cierta holgura de recursos, y cuya función misional se ajusta a los propósitos de la ley, pudiera asumir, al menos parcialmente, las obligaciones financieras contempladas en el artículo 19? Invito a los lectores a formular sus hipótesis.

domingo, 18 de enero de 2009

La prórroga de las concesiones de televisión: perdieron los usuarios

La Comisión Nacional de Televisión tomó la decisión de prorrogar los contratos de concesión con los Canales RCN y Caracol por 10 años más. Ante las protestas de los canales sobre el valor inicial de la licencia fijado por la CNTV, que era de $344 mil millones, la comisión aceptó reducirlo a un valor inicial de referencia de $187 mil millones (una reducción del 46%). El valor final, según el comportamiento de la pauta publicitaria, tendrá un piso de $110 mil millones y un techo de $264 mil millones.

Este valor techo, 23% inferior al calculado inicialmente por las firmas de banca de inversión, fue el recomendado por Alberto Carrasquilla, ex-ministro de Hacienda y asesor contratado por la CNTV. El asesor en su informe consideró necesario hacer varios ajustes al cálculo inicial hecho por las firmas de banca de inversión. Dichos ajustes consistieron en una reducción de los ingresos esperados (por el comportamiento macroeconómico proyectado para 2009 y 2010), en una elevación de los costos , y en una elevación de la tasa de descuento intertemporal ( baja el valor de la licencia). Por otra parte, la CNTV tomó la decisión de no elevar los requisitos regulatorios en materia de cobertura respecto de los que existen en la actualidad, lo cual disminuye el valor de la inversión exigida a los canales, y por lo tanto aumenta el valor de la licencia.

En anteriores entradas insistí en dos puntos: en que lo conveniente desde el punto de vista del interés público consiste en aumentar la oferta de canales en el máximo posible, y en que sea el mercado, a través de un proceso de subasta, el que se encargue de señalar el valor de las concesiones de televisión. Restringir la oferta artificialmente, como lo ha hecho la CNTV, solo contribuye a generar rentas [1], a costa de los intereses de los usuarios. La discusión entre la Comisión y los canales hoy existentes se refería entonces a la manera de distribuir las rentas generadas.

Un punto importante en el esquema de valoración de las licencias es el cálculo del costo del capital. Permítame el lector una pequeña disquisición técnica. Cuanto se trata de remunerar al inversionista en un sistema regulado, se busca que este obtenga una remuneración proporcional al riesgo que está asumiendo. En lo que se refiere a la remuneración del patrimonio[2], la metodología estándar (el llamado modelo CAPM) utilizada en países emergentes, se apoya en el riesgo relativo del sector respectivo en un mercado maduro (por ejemplo el de Estados Unidos) y se ajuste después por el “riesgo país”. Las firmas de banca de inversión se apoyaron en el riesgo relativo de la industria de entretenimiento en los Estados Unidos, cuyo último dato publicado arrojada un numeral (llamado Beta) de 1,46%. Quiere esto decir que la industria de entretenimiento es una y media veces más riesgosa que el común de las inversiones accionarias en el mercado norteamericano. El riesgo tiene que ver con los posibles cambios (o volatilidades para ser más precisos) en los rendimientos de las inversiones.

Es lógico que la industria del entretenimiento sea altamente riesgosa en los Estados Unidos. Existen proyectos cinematográficos, discos, y obras de teatro que son un éxito, pero también existen otros que son un completo fracaso. Sin embargo, vale la pena preguntarse si es legítimo basarse en este indicador para un negocio como el de las concesiones de televisión, sobre todo a partir de la historia de las mismas y de los términos en que finalmente se firmaron los contratos.

En las primeras concesiones, adjudicadas en 1997, los canales privados consideraron que el comportamiento de la pauta publicitaria, como resultado de la crisis económica, ameritaba una revisión hacia abajo del valor de la licencia, apoyadas en el principio del “equilibrio contractual”. El tribunal de arbitramento encargado de dirimir el asunto les dio la razón. [3] Es decir, en la práctica no corrieron un riesgo comercial, a pesar de que en el valor de la licencia, como en el caso actual, se les reconocía una remuneración como si estuvieran corriéndolo.

En su estudio, las firmas de banca de inversión (ver página 191) proponen una cláusula de repartición de riesgos entre la CNTV y los canales , en los cuales quedaría claro que los riesgos comerciales corren por cuenta de éstos. Como todavía no se conocen los contratos, no se sabe si la CNTV acogió la recomendación de sus asesores.

De todas maneras, al establecer un techo y un piso al valor de la licencia, se disminuyeron considerablemente los riesgos de los canales. No justificaba por lo tanto mantener la tasa de remuneración del capital inicialmente calculada. Este fue un punto que obviaron tanto la CNTV como sus asesores.

Por otra parte, la CNTV decidió eliminar la obligación a los canales actuales (y a los futuros) de exigirles una cobertura del 100% en los municipios colombianos. Ello reduce el valor de las inversiones del contrato y aumenta por lo tanto el valor de la licencia. Los habitantes de los municipios que hoy no cuentan con el servicio de televisión, y es razonable pensar sean de los más pobres de Colombia, terminaron transfiriéndole entonces a la CNTV la suma de $52000 millones.

Por otra parte, va a ser el comportamiento de la pauta publicitaria en televisión durante los años 2009 y 2010 el que determine el valor final de la licencia Como resultado del comportamiento de esta variable, en cuyo comportamiento los canales podrán incidir estratégicamente ( hoy controlan el 78 del mercado de televisión), se definirá en el 2011 si los canales pagan más o la CNTV les devuelve dinero.

Tuvo razón el anterior procurador en negarse a seguir acompañando el proceso de negociación con los canales privados ¿Tendrá el nuevo Procurador, o el Contralor General de la República, las agallas para deshacer este entuerto?

[1] El significado económico de rentas consiste en que un agente económico, por imperfecciones en la operación del mercado, termino obteniendo ingresos superiores a las que obtendría en un sistema de libre competencia.
[2] Además de la remuneración al patrimonio, es necesario calcular la remuneración de la deuda, para calcular el costo promedio ponderado del capital (WACC por sus siglas en inglés).
[3] Sobre el tema escribí en su momento un articulo en la revista Economía Colombiana, de la Contraloría General de la República ( ver aquí).