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sábado, 16 de julio de 2011

Las Zonas Francas: un experimento costoso y con pocos resultados

El tratamiento tributario preferencial para las zonas francas no tiene ninguna justificación desde el punto de vista de eficiencia económica ni de equidad. Le ha salido costoso al resto de contribuyentes.

Acaba de salir un documento de trabajo publicado por el Banco de la República sobre las zonas francas (ZF)1 . Sus autores señalan (pag 10) que su propósito no es el evaluar la política de ZF (y ¿porqué no, preguntamos, si los autores tienen todos los elementos para sacar su conclusiones al respecto?) pero llaman la atención sobre varios hechos: frente a unos compromisos de las ZF francas creadas a partir de 2007 de crear 115.952 puestos de trabajo (35521 directos y 82431 indirectos), al final del 2010 solo se había creado el 18% de los empleos directos prometidos y el 31,2% de los indirectos 2. Con relación a la inversión programada (12,2 billones) sólo se había ejecutado el 46,3% del total a fines de 2010.Todo esto, pese a que el número de empresas ubicadas en ZF pasó de 232 en el año 2000 a 564 en el año 2009.

Es conveniente recordar un poco de historia. Desde el año 1985 la ley 109 creó una serie de tratamientos aduaneros preferenciales para las empresas usuarias de las ZF existentes en ese momento en el país. Se determinó que las empresas allí ubicadas tendrían una exención del impuesto a la renta sobre los ingresos obtenidos en las actividades industriales orientadas a la exportación. Se les otorgó un régimen de relativa libertad cambiaria (recuérdese que en esa época regía en Colombia el control de cambios, que prohibía la libre compra y venta de divisas).

Las zonas francas fueron un instrumento mediante el cual se buscó neutralizar el efecto anti-exportador de la política proteccionista existente en ese momento. Una economía cerrada, como la que teníamos en esa época, eleva los costos para los productores nacionales y afecta su capacidad competitiva en los mercados externos. Por ejemplo, una empresa productora de confecciones debe utilizar telas importadas con altos aranceles, o comprar telas nacionales, que al ser protegidas frente al comercio exterior, van a tener precios más altos. La empresas textiles van a tener el mismo problema con el algodón, los algodoneros con los fertilizantes o plaguicidas, etc. Los costos totales de toda la economía van a ser superiores frente a un país que tenga un régimen más abierto de comercio exterior.

¿Cómo exportar en esas condiciones? Lo que se decidió en esos momentos fue copiar un esquema que ya estaba en funcionamiento en varios países: crear unos enclaves en los cuales no operarían las restricciones al comercio exterior ni las cambiarias, y existiría un régimen tributario más benigno. Una empresa que destinara toda su producción a la exportación podría estar exenta de restricciones a las importaciones y de aranceles aduaneros a sus materias primas. ¿Y cómo controlar que dichas materias primas se utilizaran exclusivamente en productos para la exportación? Pues ubicando estas empresas en territorios geográficos bien delimitados, de tal manera que se restringiera la posibilidad de que sus productos fueran comercializados en el interior del país. El traslado de productos de las zonas francas al resto del mercado nacional se consideraría como importación. Se estableció además la exención al impuesto a la renta mencionada más arriba.

Con la apertura económica que se presentó en el país desde principios de los noventa era de esperarse que la ventaja de estar ubicado en una ZF disminuyera. Pero continuaron existiendo la exención tributaria y la especialización en las exportaciones. Las leyes 7 de 1991 y el decreto 2293 de 1996 abrieron la posibilidad de que existieran ZF gestionadas por iniciativa privada. Pero siguió conservándose su propósito original: su producción debería orientarse preferentemente hacia la exportación.

La admisión de Colombia a la Organización Mundial de Comercio, OMC (aprobada por el Congreso mediante la Ley 170 de 1994) supuso el compromiso de Colombia por desmontar gradualmente las subvenciones a las exportaciones de productos industriales. Colombia negoció y obtuvo un período de gracia de ocho años para la plena entrada en vigor del tratado de la OMC, plazo que expiró en el 2003. No se podía dar por lo tanto un tratamiento favorable a las empresas exportadoras frente a las que operaban para el mercado interno. En consonancia con lo anterior, la ley 863 de 2003 derogó la exención al impuesto sobre la renta para los usuarios industriales de las ZF a partir del 31 de Diciembre de 2006.

Pero una vez más se demostró que en Colombia es bastante difícil que un privilegio otorgado se pueda desmontar. Un lobby exitoso logró que el Gobierno presentara un proyecto de Ley que establecía una tarifa de impuestos del 25% para los usuarios industriales de las ZF (inferior en diez puntos a la vigente en esos momentos para el resto de empresas) y eliminaba la necesidad de que ellos se concentraran en la exportación 3. En las discusiones en el congreso el lobby logró un triunfo adicional: se redujo la tarifa al 15%. Esa fue la Ley 1004 de 2005.

¿Cómo se explica desde el punto de vista económico la existencia de ese tratamiento tributario diferencial? No existe ninguna justificación a partir de la eficiencia económica ni de la equidad. ¿Qué tiene de especial, frente a la conveniencia pública, una empresa ubicada en una zona franca, frente a una que esté situada en otra parte del territorio nacional? El malabarismo que dieron los autores de esta Ley para explicar esta situación es sorprendente. Mientras las leyes anteriores establecían desde la definición del concepto que las ZF se especializarían en la exportación (y por eso el régimen tributario especial), la definición de la Ley 1004 señala como lo característico de una ZF que allí existe una normatividad especial en materia tributaria, aduanera y de comercio exterior. Es decir, se justifica que las empresas allí ubicadas tengan tratamiento diferencial, precisamente porque están ubicadas en una ZF. Y la ZF se define precisamente por su carácter tributario especial. La falta de sindéresis no es algo que haya caracterizado normalmente a nuestros legisladores, pero esto es un caso extremo.

¿Quién aprueba una ZF? La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), previo concepto de una "Comisión Intersectorial". Esta basará su concepto (Decreto 383 de 2007) en el "impacto que genere en la región, su contribución al desarrollo de los procesos de modernización y reconversión de los sectores productivos de bienes y servicios que mejoren la competitividad e incrementen y diversifiquen la oferta" (cualquier cosa que ello quiera decir). Todo lo que tiene que hacer el promotor es convencer a la Comisión Intersectorial y a la DIAN de la bondad de su proyecto. Estos dos organismos pasaron a convertirse, en virtud de estas absurdas disposiciones, en dispensadores discrecionales de rentas.

Los autores del documento de trabajo del Banco de la República, citando cifras de la DIAN señalan que la tarifa diferencial a favor de los usuarios de las zonas francas le costó al fisco nacional 67.660 millones en el año 2009. En el Marco Fiscal de Mediano Plazo que el gobierno presentó en días anteriores al Congreso de la República, y pese a las obligaciones contempladas en las leyes 788 del 2002 y 819 de 2003, no se presentó ninguna estimación del costo fiscal de este tratamiento tributario diferencial a favor de los usuarios de las zonas francas para el año 2010.

Una última inquietud. El Decreto 383 del 2007 estableció, frente a las Zonas Francas Permanentes Especiales, que el incumplimiento en las inversiones o en la generación de empleos allí establecidas “acarreará la pérdida de la declaratoria de existencia de la ZF respectiva”. Frente al posible incumplimiento que se deduce de la publicación del Banco de la República, ¿a cúantas ZF le habrá revocado la DIAN su reconocimiento como tales?

1- Ramos Jorge, Rodríguez Karen. Zonas Francas en Colombia: beneficios tributarios sobre el impuesto a la renta. Borradores de Economía No 657. Los interesados lo pueden consultar aquí
2- Vale la pena señalar que la cifra de empleos indirectos es difícil de demostrar y por lo tanto de controlar, por lo cual este porcentaje, aun siendo bajo, puede estar sobreestimado.
3- Exposición de motivos, proyecto de Ley 141 de 2005 (Cámara de Representante). Gaceta del Congreso 840 de 2005.