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viernes, 15 de enero de 2016

La venta de ISAGEN, las objeciones de la Procuraduría y de la Contraloría.


Las posiciones de la Contraloría y de la Procuraduría sobre la venta de ISAGEN no son rigurosas desde el punto de vista técnico.

Por fin, después de varios obstáculos jurídicos iniciados por los opositores, se concretó finalmente el pasado miércoles la venta de  la participación de la Nación en ISAGEN. Con estos recursos, se capitalizará la Financiera de Desarrollo Nacional, y gracias a esta capitalización será posible orientar recursos para el desarrollo de infraestructura en el país, especialmente de infraestructura vial.
Como era de esperarse, esa operación no estuvo exenta de polémica. A través de redes sociales, de pronunciamientos de partidos políticos y de muchos comentaristas de prensa se  ejerció una enorme presión sobre el gobierno para que éste se abstuviera de realizar la operación de enajenación.
Quiero enfocarme en esta entrada exclusivamente en los pronunciamientos de la Contraloría de la Procuraduría General de la Nación realizados ambos en los días anteriores a la venta.   _
Repasemos en qué consisten estas objeciones. 
 
El precio debe fijarse en dólares
 
Según el Procurador, el gobierno se equivocó al ajustar el precio de la acción de ISAGEN, inicialmente establecido en el año 2013, utilizando el índice de precios al consumidor.  Dice el Procurador que ese precio “no equipara la variación en términos de pagos en divisas que se estimó en la estrategia de venta, con lo cual se podría llegar a producir un grave detrimento para el tesoro nacional”.  
Valga la pena recordar que la metodología moderna universalmente utilizada de valoración de empresas consiste en llevar a valor presente el valor futuro proyectado de las utilidades. Ahora bien, los ingresos de ISAGEN son fundamentalmente en pesos colombianos, puesto que dependen de la cantidad de energía generada y  de las tarifas de la misma. ¿Cuál es el efecto de la devaluación sobre esos ingresos futuros? Si el procurador dice que el valor de la empresa debe ajustarse en dólares, está diciendo implícitamente que las tarifas pagadas por los consumidores colombianos deberían también ajustarse en dólares. Es la única manera de mantener el valor en divisas de esas empresas. Es decir, la tarifa del kilovatio/hora debería haberse ajustado en un 67% entre Junio del 2014 y Diciembre del 2015. Para ser consecuente, el Procurador debería acusar a las empresas del sector eléctrico y a la Comisión Reguladora de Energía de “detrimento patrimonial” por no haber ajustado suficientemente el valor de la energía vendida.
Otra de las consecuencias de la opinión del procurador, es que si en lugar de devaluación se hubiera presentado revaluación en Colombia, el precio mínimo en pesos se hubiera podido disminuir. La anterior situación se hubiera presentado si la privatización se hubiera llevado a cabo en Junio del 2014. La tasa representativa del mercado era un 3% inferior a la que se había registrado en la fecha de la valoración, en diciembre del 2013.  
En el resto de su misiva, el Procurador recoge los puntos negativos de la Contraloría General de la República (pero olvida referirse a los positivos, contenidos en el mismo pronunciamiento). 
Presión sobre las finanzas públicas
Dice la Contraloría: “La venta de Isagen genera presiones sobre las finanzas públicas, pues la Nación dejará de recibir anualmente el monto de los dividendos para la financiación del gasto público, por lo cual la venta en las actuales condiciones de los ingresos de la Nación podría llevar, en los próximos años a hacer recortes presupuestales en otros sectores diferentes al de la infraestructura vial”.  
Este argumento se puede utilizar frente a cualquier programa de gasto público adelantado por el Estado y que no tenga como propósito obtener beneficios financieros para las arcas públicas: programas de salud, educación pública, defensa y seguridad, justicia, regulación, etc. Para acometer estos programas el gobierno debe desprenderse de caja (que es un activo que tiene la posibilidad de generar ingresos bajo la forma de intereses)  o debe incurrir en deuda (que se traducirá en el pago de intereses),  y el tipo de programas adelantados no generará beneficios para el estado cuantificables financieramente.
Olvida el Procurador algo fundamental en la evaluación de los proyectos de naturaleza pública: sus beneficios deben tener en cuenta los efectos diversos sobre el bienestar de la población, y no únicamente los efectos financieros sobre las arcas del estado. En el caso de las carreteras y demás obras de infraestructura que se piensa adelantar con los recursos de la venta de ISAGEN, uno de los beneficios tangibles deben ser los menores costos de transporte, que benefician tanto a productores (mejorando su competitividad) como a consumidores (menores precios de bienes transportados). Con la lógica del Procurador, no sería posible adelantar ninguno proyecto que no tuviera un retorno financiero para el Estado. Ni siquiera los neoliberales más extremos pensarían en esos términos.
Otro de los puntos negativos señalados por la Contraloría consiste en que el Estado estaría renunciando al poder de mercado que hoy tiene la empresa. En primer lugar, es necesario señalar que el Estado está en la obligación de combatir cualquier abuso del poder de mercado que adelante cualquier empresa, sea de naturaleza privada o  pública. Ya en el pasado los productores y consumidores colombianos sufrieron en carne propia los efectos del monopolio en la actividad portuaria y en las comunicaciones de telefonía internacional, cuando Puertos de Colombia y Telecom, ambas empresas de naturaleza pública, nos obligaban a pagar las tarifas más altas en el mundo en servicios portuarios y en llamadas internacionales. La regulación en el sector eléctrico, que busca precisamente combatir los efectos negativos sobre el consumidor derivado del poder de mercado es uno de los hitos institucionales colombianos.
Existen varios mecanismos para combatir el poder de mercado. Uno de ellos consiste en impedir fusiones y adquisiciones que la incrementen. En Colombia, la Comisión de Regulación de Energía y Gas ha establecido que la máxima participación que puede tener una empresa en el mercado de generación de electricidad es el 25%.  Pues bien, resulta paradójico que en mayo del 2010, cuando se comenzó a hablar de la venta de ISAGEN, el gobierno de Uribe (quien ahora se opone a la venta utilizando el argumento del poder de mercado) quiso cambiar ese límite, para facilitar que EPM pudiera adquirir esa participación, y así aumentara su participación de mercado. Tuve oportunidad de denunciar esa situación en su momento (ver aquí) .  Afortunadamente los miembros independientes de la Comisión se opusieron a semejante esperpento (El proyecto de resolución de marras se puede consultar en la página de la CREG)
Oferta con un único proponente
Una de las quejas que se han levantado contra el proceso de venta de ISAGEN  es el hecho de que solo se hubiera presentado un único proponente, situación que, en opinión de algunos ha debido conducir al gobierno a abortar el proceso de venta.
Se cita como precedente la dudosa decisión del Consejo de Estado con relación al tercer canal, decisión tomada en el 2012, y que tuvimos oportunidad también de comentar aquí. (ver la triste historia del tercer canal 
Esta decisión, tomada supuestamente para favorecer la competencia, se tradujo en la continuidad del oligopolio en la televisión abierta por parte de Caracol y RCN. Quienes objetaron la operación fueron precisamente los abogados de estas empresas.
Un proceso de subasta consiste en que la adjudicación se hace a aquel proponente que esté dispuesto a ofrecer un mayor precio por el activo subastado. Si usted tiene acciones de una empresa y las quiere vender en el mercado de valores, usted llama a su corredor, le dice el precio mínimo, y éste las ofrece en el mercado. Si hay más de un comprador interesado, su corredor podrá subir el precio, hasta que solo quede un comprador. Pero usted no podrá condicionar la venta a que aparezca más de un interesado. Desde hace años, el gobierno colombiano ha tomado la decisión de que las acciones de sus empresas inscritas en bolsa se sometan a las reglas y mejores prácticas nacionales e internacionales del mercado de valores, y no era el momento de abandonarlas.
El propósito de la subasta es el de eliminar a los compradores que están dispuestos a pagar menos. En el caso que nos ocupa, esa eliminación se realizó antes: al fijar un precio relativamente alto, se espantó a quienes tenían un precio de referencia menor. El propósito de la subasta se cumplió plenamente. ¿O será que quienes cuestionan el proceso hubieran preferido que el gobierno fijara un precio mínimo más bajo para asegurar una mayor participación?  
Pero el gobierno no puede someterse a esos criterios estratégicos en el momento de fijar el precio mínimo: la Ley 226 exige que el precio mínimo sea el resultante de la valoración de la empresa privatizada. Si solo existe un interesado en comprar la empresa, que así sea. Ya en el pasado se han hecho adjudicaciones con un único proponente en el sector energético, como en el caso de la  CHEC, adjudicada en el 2002 a EPM, y la Empresa de Energía de Cundinamarca, adjudicada en el 2009 a la alianza entre la Empresa de Energía de Bogotá y la Gobernación de Cundinamarca.
Como se aprecia, no ha sido la rigurosidad técnica la característica de las posiciones que han tomado en este tema la Procuraduría y la Contraloría. Es una lástima.